當前我國電子政務的特點分析
聯合國將電子政務發(fā)展分為五個階段：萌芽期、增強期、交互期、處理事務期和無縫隙期。2005年8月，中國社會科學院信息化研究中心對國家行政學院部分學員的問卷調查表明，我國電子政務發(fā)展總體上還處于初級水平，大致相當于聯合國電子政務“五階段”中的第二個階段，即信息單向發(fā)布階段。
綜合國內外各方面的調查和評估，可以認為，目前我國電子政務整體尚處在初步發(fā)展階段，這是我國電子政務的第一個特點。
我國電子政務的第二個特點是發(fā)展的多層次性和不平衡性。由于我國經濟社會發(fā)展不平穩(wěn)，中央部委、沿海發(fā)達地區(qū)和中西部地區(qū)電子政務的發(fā)展水平存在較大差距，呈現出多層次、不平衡性的特點。像上海的電子政務就具有國際先進水平，青島的電子政務也有許多創(chuàng)新的做法。然而，從全國來看“縱強橫弱”的現象比較普遍，從中央到地方主要的縱向業(yè)務系統(tǒng)，像海關、稅務、審計等經濟監(jiān)管電子政務系統(tǒng)發(fā)展較快，成效顯著，但地方尤其是不發(fā)達地區(qū)的電子政務水平相對較低。無論是中央部委之間還是地方政府各部門之間的信息共享與業(yè)務協(xié)同的能力還十分有限。另外，近幾年政府門戶網站的發(fā)展較快，但網站內容與所能提供的服務卻相對不足。
我國電子政務的第三個特點是，電子政務領域各種“矛盾”突出。比如，部門和地區(qū)對電子政務的投資熱情與應用效果之間的反差強烈；電子政務與政府實際業(yè)務動作經常還是“兩張皮”；電子政務管理沿用的固定資產投資方式已不能適應電子政務發(fā)展的需要，但相關的管理制度改革卻處于相對緩慢的狀態(tài)等等。
推進我國電子政務建設的著力點
針對現階段電子政務的發(fā)展特點和存在的問題，我們必須重新審視以往電子政務建設的經驗和教訓。具體來說，應該本著“因地制宜，追求實效”的原則，以“目標設定”、“策略選擇”和“績效評估”三方面為著力點，進行改革和創(chuàng)新。
一、目標設定
2002年中央“17號文件”頒布之后，電子政務全面提速。“17號文件”全面布置了電子政務八個方面的主要任務，包括“政務網絡建設、重點業(yè)務系統(tǒng)建設、政務信息資源、推進公共服務、信息安全、法律法規(guī)、標準和培訓”。2006年5月發(fā)布的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，將電子政務建設的戰(zhàn)略任務確立為4個方面：“改善公共服務”列第一，其后依次是“加強社會管理、強化綜合監(jiān)管、完善宏觀調控”。2006年6月召開的“全國電子政務工作座談會”則明確提出電子政務建設要實現5個轉變：“從重建設、輕應用向注重深化應用轉變，從信息網絡分散建設向資源整合利用轉變，從信息系統(tǒng)獨立運行向互聯互通和資源共享轉變，從信息管理偏重自我服務向注重公共服務轉變，從信息網站自建自管向發(fā)揮社會力量轉變”。
17號文件分門別類確立了電子政務的目標，基本上是一個分工體系。2006年6月“全國電子政務工作座談會”提出的5個轉變則著眼于電子政務的協(xié)作和資源整合。而《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出的四大戰(zhàn)略任務則是從政府職能的宏觀角度提出的，是對今后15年電子政務目標和任務的一個總體要求。在這15年里，不同階段的重點應當有所不同，不同部門和地區(qū)在不同時期的任務也可能不同。比如，在當前階段，電子政務不可能什么都做，對有些政府部門，特別是中央政府部門來說，市場監(jiān)管在相當長時期內仍然是政府工作的重點，這是因為我國市場經濟體制發(fā)展還不完善，監(jiān)管體系和監(jiān)管能力還不能適應形勢發(fā)展的要求，產品質量問題、食品安全問題、安全生產問題、價格問題、環(huán)境質量問題，國內國際的社會影響很大。在這些方面，電子政務監(jiān)管的任務十分繁重也十分迫切。
有些部門電子政務的優(yōu)先目標可能會與上述《戰(zhàn)略》的表述有所不同，這不能被認為是對《戰(zhàn)略》目標的認識不足，相反，它是結合部門、地方實際對《戰(zhàn)略》的具體貫徹執(zhí)行。對上述的5個轉變的要求也是一樣，比如在許多地區(qū)，政府部門間橫向的信息資源共享和業(yè)務協(xié)同是目前最大的困難所在，其電子政務目標就應重點克服這一瓶頸制約。全面鋪開整體推進的策略在很大程度上并不符合當前我國許多地方的實際情況，需量力而行，選擇重點，分步實施。
二、策略選擇
要根據不同地區(qū)、不同部門電子政務發(fā)展水平，采取相應的推進策略。
首先，電子政務不能像以往那樣靠政府大量投資，粗放型擴張。“自上而下”的建設方式應當與來自社會需求的“自下而上”的方式緊密結合。就像企業(yè)的生產要瞄準市場需求一樣，電子政務也必須對社會需求作出適當反應。
其次，在電子政務的建設方式上，能依靠專業(yè)IT企業(yè)完成的，應盡可能通過市場化的方式通過IT外包實現。這一方面是出自節(jié)約成本的考慮，也因為專業(yè)IT企業(yè)的服務在專業(yè)化和成本上更具競爭力。
其三，電子政務必須面對現行行政體制對政府信息化建設的制約。條塊分割的政府部門，權限明確的分工體系對電子政務所要求的技術、組織、資源的整合形成了巨大阻力。這種阻力光靠技術和投資是克服不了的。電子政務典型案例中的技術方面相對來說更容易學，而制度建設和人員培訓的經驗很多時候很難移植，這是有些電子政務典型經驗可看而不可學的重要原因。
電子政務建設有一個從投資、到技術再到制度變革的過程，發(fā)展到了一定階段，三者的相互關系會變得相當復雜。如何根據不同情況，在三者之間保持適當的平衡已成為電子政務最棘手的任務。形勢要求我們首先應對一個地區(qū)、一個部門電子政務所處發(fā)展階段有明確認識，對哪些方面是主要矛盾、哪些應該先做哪些后做，要有明確的判斷，對如何協(xié)調電子政務不同方面的關系和利益要有應對的辦法。
換句話說，電子政務已經從過去單純的IT工程項目建設逐漸演變成了一個必須統(tǒng)籌考慮政治、技術、經濟成本的綜合性的改革問題。在一定程度上，我國電子政務正處在從技術推動型向制度推動型轉變的過程中，過去那種靠投資推動和技術拉動的做法已不能有效推動電子政務向更高階段發(fā)展了，這時就必須采取改革領先、制度變革的策略。
三、績效評估
有了目標和策略，還必須有考查評估的方法，否則電子政務就缺少了一個自我認識、發(fā)現不足、糾正錯誤、獎勵先進、批評落后的手段。
所謂電子政務績效，簡言之就是效能與行政成本之比。電子政務績效體現在多方面，比如政務應用的成效、信息資源規(guī)模和利用率、公眾的滿意度、節(jié)約和降低的行政成本等。而電子政務建設與管理中的人、財、物的投入，則是電子政務建設和管理所付出的行政成本。兩者之比越大則電子政務績效越高。技術先進的電子政務可能并不是好的電子政務，只有在經濟上合理、業(yè)務上可行的低成本的電子政務才是好的電子政務?？冃гu估是糾正過去電子政務建設過程中存在的諸如偏重投資、輕視應用、資源浪費的有效手段。
近幾年，為了檢驗我國電子政務的成效，受國務院信息化工作辦公室委托，中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院聯合中國信息化績效評估中心連續(xù)5年對中國政府網站進行績效評估，其評估結果排名正在受到越來越多的政府部門的重視。但是這種主要基于對政府門戶網站的外評估方法，只是部分反映了政府電子政務的水平和能力，還無法考查電子政務投入與網站績效的關系，也無從得知電子政務給政府內部業(yè)務流程帶來了哪些變化。
業(yè)界普遍認為，政府內部電子政務績效評估亟待提上議事日程，以較為全面地評估不同政府部門和不同地區(qū)電子政務的水平和成效。與此同時，在政府內部隨著電子政務規(guī)模和范圍的不斷擴大，對電子政務的管理成了政府內部管理的一個重要方面。電子政務對政府部門業(yè)務的滲透性越大，其重要性和風險性也在同步增長，相應地對各業(yè)務部門的電子政務項目的必要性、可行性和實施效果進行評估就變得越來越重要。對有些部門和地區(qū)來說，電子政務績效的內評估已具備了初步條件?，F在問題的關鍵是如何具體實施和操作。在這方面，一些地區(qū)已經有了若干成功的嘗試，比如安徽淮南市作為一個中部欠發(fā)達地區(qū)的典型就有許多值得研究的經驗：
安徽省淮南市分別于2003年、2004年開展了對政府門戶網站的評價工作，2005年進一步對全市電子政務進行績效評價，2006年下半年又開展了對全市公共服務部門和黨政機關全面信息化績效評估，并把電子政務績效評估作為政府績效評估的一部分。從對政府網站的外部評估過渡到對政府內部電子政務績效的評估；從對電子政務的評估發(fā)展到對政府信息化的評估；從對電子政務的單獨評估發(fā)展到作為政府績效評估的一部分，這樣一個演變過程對電子政務發(fā)展和電子政務績效評估有很多啟示。
目標設定、策略選擇和績效評估這三個方面是對應于電子政務建設過程中前期、中期和后期三個階段的三個應當密切關注的關鍵問題，從這三個方面著手，電子政務才有可能出效益，才可能避免出現以往電子政務建設中諸多華而不實的現象。
