去年以來，全國有二十余名考生卷入司法考試舞弊案。現(xiàn)據(jù)報道，涉嫌試題泄密的，竟然有監(jiān)察司考舞弊的司法部監(jiān)察局監(jiān)察二室主任林建東，以及某考試中心的一名處長和科員。
“信息不存在”、“屬于內部信息”、“影響社會穩(wěn)定”，成了不少政府部門在新法實施兩月來推托信息公開的最常用理由……
《政府信息公開條例》(以下簡稱“條例”)實施兩個月，各地的“第一案”紛紛遭遇信息不公開、訴訟不立案的尷尬。
在京舉行的“信息公開的困境與突破研討會”，法律人士警告說，隨著震后公民申請信息公開重新升溫，若政府不予重視，加上司法渠道又不通暢，信息公開的訴求恐怕將形成“堰塞湖”。“全國政府信息不公開第一案”至今尚未立案，申請人郴州市汝城縣黃由儉等5位離退休職工，已起訴至湖南省高院。該案由申請公開縣政府對當?shù)刈詠硭靖闹魄闆r的調查報告發(fā)端。此前，郴州市中院答復：此案立案與否還需向最高人民法院請示。
面對下級法院的這類請示，最高法院透露，已委托上海高院作調研，《政府信息公開條例》司法解釋第一稿已經完成，具體內容還無法得知。“學界討論了十年的問題，影響還不如這兩月范圍那么廣，程度那么深。”參與立法的北京大學教授王錫鋅說，不要因目前的困境而感到沮喪，“現(xiàn)在制度剛起步”。
“有點行為藝術”
公眾對信息公開的關注在持續(xù)升溫。截至6月30日，北京公眾訪問“首都之窗”網站“政府信息公開專欄”達1489萬余人次；全市各公開工作機構共接待公眾咨詢2.5萬余人次，受理依申請520件。
市政府信息公開大廳接待咨詢、查閱政府信息327人次，主要是涉及城市規(guī)劃建設等方面信息。
不過就主動申請而言，目前多為民間維權人士或法律人士，內容也五花八門：大到政府財政收支，小到養(yǎng)犬費使用、華南虎照鑒定。比如在北京，申請信息公開較為集中的部門主要有市建委、市國土局、市規(guī)委和市發(fā)改委，申請的內容主要集中在城市規(guī)劃建設、公共管理服務等。
中國青年政治學院副教授周澤說，這些與申請人權利關系不是很密切的個案，有些“行為藝術”的感覺，但對這些公民具有公益性質的行為和精神，應予鼓勵和支持。
而這些帶有公共性質的麻辣話題，通常得到的答復是：“信息不存在”、“屬于內部信息”、“影響社會穩(wěn)定”，或者答非所問，都是不提供信息的理由。
信息不存在：四十多天的等待，向公安局申請公開養(yǎng)犬管理費使用情況的北京市民陳育華被告知：“經查，你所申請的信息本機關未掌握”。按照條例規(guī)定，15 天是答復的期限，陳納悶了：“真沒有就說沒有么，干嗎還延期?我還以為他們需要更多時間查找資料。”敏感：一直參與拆遷維權的北京市民朱福祥，收到審計署的答復長達3頁紙，但是針對“北京市違規(guī)使用多少土地出讓金”等問題，審計署答復說：您要求公開的這四項的情況，社會關注度高、敏感，公開后可能會影響社會穩(wěn)定，根據(jù)信息公開條例第8條，不予提供這些信息。
有起步就是進步
不過，許多人對政府信息公開的態(tài)度持肯定態(tài)度。答復書首先都是先感謝公民支持。
國務院絕大多數(shù)部委已經依照條例公布了信息公開指南與目錄。而司法部的“信息公開目錄”，總共不到500字，只列舉了該部門的職能機關等標題。
各個部門基本以原來的政務公開為基礎。審計署透露，該署政務公開領導小組辦公室成員增加了駐署監(jiān)察局和署保密辦工作人員，日常工作則指定宣傳處負責。各個機關指定1到2個信息聯(lián)絡員，負責承辦該單位工作范圍內的政府信息主動公開和依申請公開事宜。
審計署官員承認工作中存在困難，包括工作辦理程序與文書尚不夠規(guī)范，還包括“政府信息屬性確定的標準以及如何處理公開與保密的關系有時還難以準確把握”。該官員強調將“以公開為原則，不公開為例外”的總體要求，努力改進工作。
中國人民大學法學院教授莫于川說，信息公開是一個革命性的沖擊，政府的抵觸非常正常，“連部門之間都互相封鎖信息”。
盡管條例破天荒地留出一年多的準備期，政府部門應對信息公開仍顯倉促，對于信息公開精神的理解也不一。莫于川仍在不斷接到邀請，去各地給官員們講課，“ 宣傳和普法仍然很重要，政府應該意識到，花了納稅人的錢形成的信息，應該與人民共享”。他不斷在說服官員們，信息公開“天不會塌下來”。
參與立法的社科院法學所研究員周漢華說，不排除行政機關故意不提供信息，但由于行政管理粗糙，部分信息不存在的情況很可能屬實。“你要是進機關，看那桌子上亂的……”他進一步說，公民申請的，只能是政府已形成的信息，“白紙黑字”的，而不是“研究結果”，“比如，央行每次存款準備金怎么調可以告訴你，但你不能要求它給你畫一條曲線來。”而NGO“公眾與環(huán)境研究中心”主任馬軍稱，政府公開環(huán)境信息已經比以往主動多了。僅6月9日至26日，馬軍們所制作的 “水污染地圖”和“空氣污染地圖”就增加了一千多條信息。而2004年至2006年兩年間，馬軍搜遍全國各類環(huán)保公開信息數(shù)量僅兩千多條。
國務院法制辦公室行政復議司司長呂錫偉認為，抗震救災中的信息公開做法，比貫徹條例的任何動員都更有意義和價值。
想打官司有點難
立法者們考慮到了信息公開的難度，也設置了相應的對策。
如果公民的政府信息公開申請遭拒，條例規(guī)定了三種主要救濟渠道：投訴、行政復議、行政訴訟。但從已公開報道的數(shù)個案例看，投訴和復議受到忽視，法院要么不立案，要么連裁定都不給。如北京的拆遷維權者朱福祥針對政府信息不存在的訴訟，被北京海淀法院裁定不予受理。
北京目前惟一立案的案件，是為追回祖?zhèn)鞣慨a而要求房管局公布房屋檔案的金女士，東城區(qū)法院當場作出立案決定。
法院的決定讓這個維權二十多年的家庭感到非常意外。她沒有選擇投訴和行政復議而直接上法院的原因是，投訴和行政復議是“走過場”，立案“比上天還難”。
維權律師郝勁松因信息不公開起訴陜西省林業(yè)廳，剛剛被裁定不予立案。郝勁松說，法官立案與否，可能主要從利害關系上的遠近判斷。作為個案直接利害人的金女士，其要求自然更容易獲得支持。
由于中國法律并無“公益訴訟“概念，事實上，許多具有公益性質的案件，仍是以個體訴訟形式出現(xiàn)的，其直接利害關系并不難認定。比如郝勁松，在起訴鐵道部門時，自己買了一張火車票、吃了餐車一盒飯、上了一次地鐵廁所。但這回，法院認為，陜西省林業(yè)廳“答復的內容不對權利人的行政權利義務產生實際影響，不具有可訴性”。
而在實際的司法實踐中，是否應受理，本不應如此復雜。“就看法官如何裁量。”參與立法的中國人民大學教授莫于川說。同一個行政訴訟案，在不同法院得到不同的受理結果，非常正常。
北京大學法學院教授王錫鋅認為，作為司法機關對公民的訴訟請求理應進行回應———這是司法的最基本功能：可以不在實體上支持，但程序上應該支持。如果不作任何回應，這本身是司法制度的功能障礙，結果是，切斷公民上訴的渠道。
不予立案的大量出現(xiàn)，在莫于川看來，“一點也不奇怪。”他說，司法機關面對一個全新的法律，需要一個理解和接受的過程。比如行政訴訟法實施五年后，仍有人對“民告官”提出質疑，某省高院院長甚至差點下課。
最好的結果，并非一定是法院立案或者勝訴。王錫鋅認為，應該考慮策略的現(xiàn)實性，申請人不要一下子把牌打完：“一味訴諸法院，其實是把希望交錯了地方，畢竟它目前是這個游戲中的弱者。”“你收了多少狗錢不知道沒關系，但要是你這個不知道，那個也不知道，這就是失職了。”社科院法學所研究員周漢華說，“實際上，這個制度是一環(huán)套一環(huán)，訴訟或者復議可能不是最好的辦法，可以用另一個渠道(投訴)，向監(jiān)察機關或者上級行政機關反映，促進政府積極履責。”
記者親歷“信息不公開”
5月1日開始施行的《政府信息公開條例》要求政府信息“公開為原則，不公開為例外”。然而南方周末記者在國內21個城市的25個國土資源局進行地產信息查詢中發(fā)現(xiàn)，只有四個國土局愿意公布“本應公開的地產信息”。
記者是在查詢某地產公司拿地和土地抵押貸款時，親歷這一情況的。
向合肥國土局查詢某地產公司相關登記資料，話還沒說完，接電話的小姐就掛了電話。記者再致電時，她的語氣才客氣，稱檔案室查不到該公司的記錄，如果要查詢的話，需要有公檢法等司法機關的證明。
向沈陽市國土局查詢時，記者遭到了“拖字訣”。土地儲備交易中心稱，查詢相關資料需經局辦公室負責人批準。之后，委托人前往該局的地籍處，該處稱沒有公檢法機關立案材料不能查地籍檔案。
彭山縣國土局開始稱資料鎖在保險柜里，負責土地交易的梁主任才有鑰匙。但梁主任拒絕接受采訪。事后得知，某地產公司在彭山縣項目被中紀委及四川省國土廳等部門認定土地違規(guī)。
重慶市九龍坡區(qū)國土局萬科長稱，要了解采訪的意圖后才能確定是否能查。高新園區(qū)國土局開始稱帶身份證即可查詢，等委托人前往，又要單位介紹信。再前往，還是不給查。
長沙，需要某地產公司開介紹信或業(yè)主帶房產證(實際上，某地產公司項目尚未開建)。媒體采訪，則要求得到長沙市委宣傳部的許可。
貴陽市白云區(qū)國土局要求傳真采訪函，收到后，一直以“領導還在考慮，等確定了我們自己會聯(lián)系你們”為借口而不復。
清遠國土局開始稱拿身份證到信息臺，交錢后可查詢。但委托人前往時，對方卻稱需提供該土地的土地證號。
……
一圈查詢下來，25個國土資源局中，僅武漢、南寧、啟東和成都溫江區(qū)4個國土局可以查詢，占16%。
南方周末記者就此采訪了國土部相關負責人。該人士稱，根據(jù)政府信息公開條例的原則，只要不涉及國家機密，不是保密的，像開發(fā)商拿地、土地使用證和土地抵押貸款這些信息，“都應該公開”。
該人士介紹，條例實施之前，國土部曾要求很多信息定期公布，“最好能夠做到每季度公布一些數(shù)據(jù)，而不是每年只有一個公報”。
但他承認，今年以來還很少有地方的國土局能做到這些，“可能還需要一個過程”。
據(jù)悉，在國土部，信息公開劃歸信息辦管理。然而，信息辦設在哪里，哪些人來管，目前尚未確定。
(劉成根、宮禮、廖暢、汪席春、肖蕭等，對此文亦有貢獻)
