國(guó)外是如何開(kāi)展預(yù)防腐敗工作的？筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了研究和總結(jié)，期望對(duì)我國(guó)當(dāng)前正在開(kāi)展的預(yù)防腐敗工作有一定的參考和借鑒作用。

　　一、提出預(yù)防理念

　　20世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)腐敗大案層出不窮，震驚世人。出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家中的這種結(jié)構(gòu)性、系列性的腐敗現(xiàn)象使國(guó)際社會(huì)領(lǐng)悟到，單靠法律的懲治已經(jīng)是杯水車薪，遠(yuǎn)不能遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)展勢(shì)頭。“預(yù)防為主”的反腐理念為應(yīng)付全球性的腐敗形勢(shì)而產(chǎn)生。對(duì)腐敗問(wèn)題的治理采取“預(yù)防為主”的方針，修正了以往把精力只放在事后處罰、挽回?fù)p失方面的被動(dòng)局面。這是一種職能的轉(zhuǎn)變，更是一種觀念上的轉(zhuǎn)變。第四屆國(guó)際反貪污大會(huì)更為具體地指出：消除貪污、腐敗要以預(yù)防為主。這說(shuō)明，“標(biāo)本兼治，預(yù)防為主”的預(yù)防腐敗理念已經(jīng)成為世界各國(guó)在反腐敗問(wèn)題上的共識(shí)。

　　二、組建預(yù)防機(jī)構(gòu)

　　世界各國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)主要有兩大類：一類是懲處與預(yù)防機(jī)構(gòu)分設(shè)，另一類是懲處與預(yù)防兼而有之。國(guó)外專門的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)職能主要是制定和執(zhí)行有效的反腐敗政策，定期對(duì)反腐敗的相關(guān)法律、措施進(jìn)行評(píng)估以確定是否有效。當(dāng)前，建有典型的專門預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)的國(guó)家主要有韓國(guó)、法國(guó)和中國(guó)。韓國(guó)的國(guó)家清廉委員會(huì)專司預(yù)防腐敗工作，其主要任務(wù)是研究制定預(yù)防腐敗的政策方案，檢查和協(xié)調(diào)有關(guān)部門開(kāi)展預(yù)防腐敗工作，進(jìn)行反腐敗宣傳教育和國(guó)際合作等。法國(guó)設(shè)有“預(yù)防貪污腐敗中心”，基本任務(wù)是收集國(guó)家政府管理和經(jīng)濟(jì)部門中有關(guān)貪污腐敗的蛛絲馬跡，分析腐敗案件的類型，總結(jié)反腐經(jīng)驗(yàn)，研究利用新科技手段預(yù)防腐敗犯罪的各種可能性。這些預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)具有機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威和隊(duì)伍精干、人員素質(zhì)高的特點(diǎn)。

　　三、確定預(yù)防部位和領(lǐng)域

　　無(wú)論是透明國(guó)際組織、世行、經(jīng)合組織等國(guó)際組織，還是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家，對(duì)預(yù)防發(fā)生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域或部位看法都比較一致，歸納起來(lái)大概有以下幾點(diǎn)：一是對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)行業(yè)的預(yù)防。對(duì)那些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或交往活動(dòng)頻繁、掌管行政執(zhí)法權(quán)和審批權(quán)、自由裁量權(quán)和有權(quán)支配巨額錢財(cái)或資源的部門和壟斷企業(yè)，如交通、能源、通訊等戰(zhàn)略性部門和公共采購(gòu)、城建、工程建設(shè)、土地出讓、金融證券、司法、醫(yī)療衛(wèi)生、房地產(chǎn)、電力、社會(huì)保障等，以及有可能被不法商人列為拉攏對(duì)象的部門，進(jìn)行嚴(yán)格管理，有針對(duì)性地制定特別規(guī)定；二是對(duì)易發(fā)生腐敗活動(dòng)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)的預(yù)防，如對(duì)政府工程項(xiàng)目、大宗進(jìn)出口貿(mào)易、高額貸款項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控；三是對(duì)高級(jí)官員、特殊政府部門中退職的官員、易于產(chǎn)生腐敗行為的官員以及曾對(duì)政府官員行賄的人員進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。另外，西方國(guó)家對(duì)官員個(gè)人預(yù)防的重點(diǎn)主要是對(duì)其公務(wù)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全面的控制，包括公職選舉、吏治制度、黨派活動(dòng)、公務(wù)活動(dòng)、日常交往和個(gè)人收益等方面。

　　四、建立預(yù)防機(jī)制

　　在預(yù)防腐敗機(jī)制建設(shè)問(wèn)題上，注重多管齊下，實(shí)施綜合治理，大致有以下幾種模式：

　　1.高層協(xié)調(diào)機(jī)制。如韓國(guó)每年要召開(kāi)3—4次“腐敗關(guān)系部門協(xié)議會(huì)”。參會(huì)者是腐敗多發(fā)易發(fā)的政府部門和大型企業(yè)，由總統(tǒng)辦公室和國(guó)家清廉委員會(huì)召集，國(guó)家反腐敗機(jī)關(guān)列席，總統(tǒng)親自主持，分析和討論存在的問(wèn)題，部署下一步的預(yù)防腐敗工作任務(wù)。

　　2.國(guó)際合作機(jī)制。如《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)就打擊公約規(guī)定的腐敗進(jìn)行國(guó)際合作，建立包括引渡、司法協(xié)助、執(zhí)法合作等合作機(jī)制，以獲取預(yù)防腐敗的最新經(jīng)驗(yàn)與信息，同時(shí)防止本國(guó)腐敗行為超出國(guó)界?，F(xiàn)在，國(guó)際上以聯(lián)合國(guó)為代表的組織，通過(guò)交流與合作，聯(lián)絡(luò)國(guó)際上的各個(gè)官方和民間組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展預(yù)防和打擊腐敗工作。

　　3.廉政評(píng)估機(jī)制。如韓國(guó)1994年成立了獨(dú)具特色的國(guó)民苦衷處理委員會(huì)，受理解決政府部門錯(cuò)誤或不當(dāng)行政行為對(duì)公民的侵害。根據(jù)公眾對(duì)腐敗問(wèn)題的投訴情況和公民問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果等，制定政府部門清廉評(píng)價(jià)指數(shù)，對(duì)其廉政建設(shè)的成效進(jìn)行評(píng)估，并以白皮書方式向社會(huì)發(fā)布。清廉指數(shù)低的政府部門的部長(zhǎng)要定期在媒體上輪流接受公眾和專家的質(zhì)詢。這些措施震動(dòng)很大，各政府部門據(jù)此加強(qiáng)內(nèi)部廉政建設(shè)。

　　4.合理薪酬機(jī)制。如英國(guó)從法律上規(guī)定一般公務(wù)員的實(shí)收工資不得少于最低生活費(fèi)用的120%，且必須高于勞動(dòng)者保障工資額，而國(guó)家的津貼、獎(jiǎng)金收入更為可觀。另外，公務(wù)員實(shí)行無(wú)過(guò)長(zhǎng)期任職制，工作相當(dāng)穩(wěn)定，退休金也高于私營(yíng)部門，對(duì)官員給予充分的報(bào)酬大大減少了官員腐敗的必要性，有效預(yù)防了腐敗行為的發(fā)生。

　　5.信息公開(kāi)機(jī)制。如新西蘭的法律規(guī)定，任何政府信息經(jīng)公民要求必須予以公開(kāi)，并且由監(jiān)察專員公署負(fù)責(zé)監(jiān)督信息公開(kāi)過(guò)程，保證每一個(gè)政策環(huán)節(jié)公開(kāi)透明，防止政府部門及其雇員營(yíng)私舞弊等不良行為。以選拔公務(wù)員為例，所有公職人員崗位出現(xiàn)空缺都須通過(guò)各種媒體提前向社會(huì)公布，社會(huì)各階層人員(包括外國(guó)人)都有資格參加競(jìng)爭(zhēng)上崗，相關(guān)部門成立考核小組進(jìn)行評(píng)判，擇優(yōu)錄用，招考過(guò)程高度公開(kāi)、透明，幾乎不可能作弊。

　　6.社會(huì)參與機(jī)制。如瑞典是最早開(kāi)放政府記錄供民眾查詢政府官員廉潔與否的國(guó)家。早在230多年前，瑞典任何一個(gè)公民都有權(quán)查看官員直至首相的財(cái)產(chǎn)及納稅清單，該制度一直延續(xù)至今。如果公眾發(fā)現(xiàn)哪個(gè)官員賬戶上出現(xiàn)了不明進(jìn)項(xiàng)或不正常消費(fèi)，可能就要接受調(diào)查。通過(guò)簡(jiǎn)化行政程序，建立公眾與國(guó)家機(jī)關(guān)的聯(lián)系管道，保證了社會(huì)積極參與預(yù)防腐敗工作。

　　7.防止私營(yíng)部門腐敗機(jī)制。很多西方國(guó)家制定了私營(yíng)機(jī)構(gòu)廉潔的標(biāo)準(zhǔn)和程序，促其形成良好商業(yè)慣例，制定私營(yíng)部門的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并酌情對(duì)不遵守措施的行為進(jìn)行處罰，從而有效地防止公職人員和私營(yíng)企業(yè)主的勾結(jié)。

　　五、采取預(yù)防方法

　　世界各國(guó)政府在預(yù)防腐敗活動(dòng)中逐漸意識(shí)到，預(yù)防是一個(gè)系統(tǒng)工程，為此，必須采取多種方式防止腐敗發(fā)生。

　　1.嚴(yán)密法網(wǎng)。在預(yù)防腐敗制度建設(shè)上，國(guó)外普遍注重立法和道德約束，制定了比較完備的法律法規(guī)。這是一種最主要的預(yù)防腐敗的方法。國(guó)外預(yù)防腐敗的法制建設(shè)有兩個(gè)特點(diǎn)：

　　一是完備。許多國(guó)家既有最高立法機(jī)構(gòu)制定的反腐敗總法規(guī)，又有配套的分類制度。而且這些法制大多數(shù)是預(yù)防性而非懲罰性的規(guī)定，預(yù)防腐敗內(nèi)容占的分量很重。這反映出他們對(duì)治理腐敗的基本態(tài)度是避免腐敗發(fā)生，防患于未然。如英國(guó)的《防腐化法》，美國(guó)的《從政道德法》，韓國(guó)的《防止腐敗法》，新加坡的《公務(wù)準(zhǔn)則》，俄羅斯的《國(guó)家公務(wù)員體制法》，日、法、德等國(guó)的《公務(wù)員法》等。分類法規(guī)如美國(guó)的《國(guó)務(wù)院官員責(zé)任和行為守則》，日本的《教育公務(wù)員特別法》，印度的《中央文官行為準(zhǔn)則》，巴西的《聯(lián)邦高官行為準(zhǔn)則》，法國(guó)的《法官章程》、《議會(huì)工作人員章程》，德國(guó)的《腐敗預(yù)防準(zhǔn)則實(shí)施建議》等。這些法規(guī)制度上下銜接，構(gòu)成體系。

　　二是細(xì)密。這些法規(guī)的預(yù)防性內(nèi)容主要有：財(cái)產(chǎn)申報(bào)、人事任用回避、限制公務(wù)員家屬?gòu)氖履承I(yíng)利活動(dòng)、限制退休公務(wù)員從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、公務(wù)員收受禮品和接受宴請(qǐng)、公務(wù)接待等。法規(guī)對(duì)這些事項(xiàng)規(guī)定得非常具體，使每個(gè)公職人員都能“對(duì)號(hào)入座”，可操作性和適用性很強(qiáng)。如芬蘭法律規(guī)定，公務(wù)員不能接受價(jià)值較高的禮品。所謂“價(jià)值較高”，根據(jù)物價(jià)指數(shù)調(diào)整，一般在24美元(20歐元)左右。芬蘭的物價(jià)水平較高，在一些餐館里，一杯白開(kāi)水可能都要5美元。這樣看來(lái)，如果請(qǐng)公務(wù)員喝白開(kāi)水，也要數(shù)一數(shù)能喝幾杯才可以。新加坡法律規(guī)定，接受下屬人員的款待，必須報(bào)告時(shí)間和地點(diǎn)，款待必須適度，不能超過(guò)款待者月工資的2%。這些詳細(xì)的、具體的、明確的行為規(guī)范嚴(yán)格約束了公務(wù)員的行為，較好地做到有效防范腐敗。

　　2.開(kāi)展教育。注重發(fā)揮教育在預(yù)防腐敗中的特殊功能。法國(guó)預(yù)防腐敗教育的主要對(duì)象是國(guó)家公務(wù)員，重視對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行職業(yè)道德、操守和行為規(guī)范教育；英國(guó)注重加強(qiáng)職業(yè)道德教育，如“公共生活七原則”，即無(wú)私、正直、客觀、負(fù)責(zé)任、公開(kāi)、誠(chéng)實(shí)和發(fā)揮典范作用，這也是英國(guó)公務(wù)員制度的一個(gè)重要組成部分。

　　3.吸收公眾參與。公眾監(jiān)督屬于體制外的預(yù)防。國(guó)外把公眾參與當(dāng)作預(yù)防腐敗的重要組成部分，沒(méi)有這一部分就不能形成社會(huì)對(duì)腐敗的綜合治理。公眾被允許咨詢官員的個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況，查閱官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況，這是西方國(guó)家采取的比較普遍的公眾參與反腐做法。另外，反腐敗機(jī)構(gòu)接受公眾對(duì)官員腐敗的投訴，并采取措施保護(hù)投訴人的安全，也是國(guó)外吸收公眾參與預(yù)防腐敗的重要途徑。

　　4.信息公開(kāi)透明。西方國(guó)家十分注重對(duì)官員公務(wù)活動(dòng)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行公開(kāi)，表現(xiàn)在如下方面：反腐敗機(jī)構(gòu)參與對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)督；官員在公務(wù)活動(dòng)中對(duì)有關(guān)制度執(zhí)行情況的巡查；向有關(guān)部門報(bào)告官員申報(bào)材料中的問(wèn)題；向公眾通報(bào)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況；允許公民自由查詢政府資金的去向情況等。如巴西設(shè)立了政府“透明網(wǎng)站”，公布所有聯(lián)邦政府撥款的信息，任何公民均可上網(wǎng)查看公共資金的去向。近期，巴西聯(lián)邦政府所有物品、服務(wù)的采購(gòu)和招標(biāo)都在網(wǎng)上進(jìn)行，實(shí)行電子競(jìng)價(jià)，有效預(yù)防了腐敗行為發(fā)生。

　　5.開(kāi)展輿論監(jiān)督。西方國(guó)家注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，引起公眾對(duì)反腐敗行動(dòng)的關(guān)注。同時(shí)還向媒體主動(dòng)提供有關(guān)反腐敗的新聞素材，鼓勵(lì)媒體揭露腐敗事件。如奧地利監(jiān)察院每周召開(kāi)一次新聞發(fā)布會(huì)，散發(fā)有關(guān)材料，向300多家新聞單位通報(bào)有關(guān)情況，組織電視討論，形成壓力，有利于預(yù)防腐敗發(fā)生。

　　6.實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記和公布的制度，被稱為“陽(yáng)光法”。西方多國(guó)參與簽署的《陽(yáng)光法案》對(duì)官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入實(shí)行申報(bào)，予以公開(kāi)化。這是西方國(guó)家預(yù)防腐敗的通行做法。美國(guó)于1965年頒布的《政府官員及雇員道德操行準(zhǔn)則》對(duì)各類高級(jí)官員及其配偶、子女的財(cái)產(chǎn)申報(bào)做了規(guī)定，1978年美國(guó)國(guó)會(huì)又頒布《道德法案》，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)一步做了全面而系統(tǒng)的規(guī)定，堪稱財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的典范。美國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)每年申報(bào)的收入和納稅數(shù)字無(wú)一例外成為新聞報(bào)道的熱點(diǎn)。

　　7.加強(qiáng)道德教育。道德教育是預(yù)防腐敗的重要組成部分，以彌補(bǔ)法律懲戒所遺留的空缺。在世界上最清廉的國(guó)家芬蘭，全國(guó)各地法院每年受理的行賄受賄案件不足10起，而且?guī)缀鯖](méi)有大案。專家認(rèn)為，這與其良好的社會(huì)道德以及民族歷史文化傳統(tǒng)有密切的關(guān)系。國(guó)外從道德視角設(shè)計(jì)其反腐敗工作，通常有三種做法：一是不斷豐富和調(diào)整道德行為規(guī)范，如美國(guó)有專司廉政文化建設(shè)的政府道德署，美國(guó)的《公務(wù)員道德法》就由最高立法機(jī)關(guān)國(guó)會(huì)通過(guò)頒布，可見(jiàn)其對(duì)“以德治國(guó)”的重視。二是開(kāi)展形式多樣的道德教育活動(dòng)。三是領(lǐng)導(dǎo)的道德示范作用。典型例子是古巴。古巴政治局委員也住在普通居民區(qū)，生活輕車簡(jiǎn)從，傳為佳話。

　　8.利用科技手段?，F(xiàn)代科技手段具有公開(kāi)性、嚴(yán)密性、程序性、實(shí)時(shí)交互性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)與預(yù)防腐敗的制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，顯示著規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力的強(qiáng)大功能。在腐敗犯罪形式日益多變、更加隱秘、更加國(guó)際化的形勢(shì)下，利用科技手段更加專業(yè)化地預(yù)防腐敗發(fā)生，是永遠(yuǎn)不會(huì)過(guò)時(shí)的一個(gè)話題?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》提出，要通過(guò)技術(shù)援助和信息交流的方法，加大利用科技手段來(lái)預(yù)防腐敗。如韓國(guó)針對(duì)首都房地產(chǎn)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)熱、不正當(dāng)行為普遍的問(wèn)題，實(shí)行了特別順序制規(guī)定，優(yōu)先保障解決無(wú)房戶項(xiàng)目的建設(shè)和銷售，并建立了電子數(shù)據(jù)系統(tǒng)，避免類似問(wèn)題繼續(xù)發(fā)生。