隨著我國政府體制改革的深入，在軟件開發(fā)商、系統(tǒng)咨詢服務(wù)商和渠道合作伙伴的支持下，我國政府信息化建設(shè)快速發(fā)展，我國電子政務(wù)建設(shè)取得顯著的成就。這其中最能代表的就是以網(wǎng)上行政審批為重點(diǎn)的行政審批中心建設(shè)。
網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)改變傳統(tǒng)意義上物理大廳具有時(shí)限、審批過程長的不足，提供高效率、全透明、全天候在線交互服務(wù)虛擬大廳，具有符合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要求規(guī)范行政許可權(quán)力，促進(jìn)依法行政、廉潔從政、高效施政，改善機(jī)關(guān)形象，以及公眾、單位要求政府機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)“便民、及時(shí)、公正、參與”的雙重需要特性，是大勢所趨，成為各級(jí)機(jī)關(guān)電子政務(wù)建設(shè)的“必需品”。目前我國已有約4000家各級(jí)各類行政審批服務(wù)中心。
然而，伴隨著我國網(wǎng)上行政審批的深入，一站式行政審批中心出現(xiàn)不少急待解決的問題與難題，一些地方行政審批陷入建設(shè)不平衡、分化嚴(yán)重、“叫好不叫座”、甚至成為“花瓶”的尷尬境地。
網(wǎng)上行政審批之困惑與難題
勿庸諱言，網(wǎng)上行政審批意義非凡、前景廣大，但在推廣應(yīng)用中仍存在著不少亟需解決的難題，管理體制、社會(huì)觀念和軟件系統(tǒng)等問題阻礙著目前行政審批的進(jìn)一步推廣應(yīng)用。筆者以為主要有以下幾點(diǎn)：
1、成了變相的“收發(fā)室”。自從10年前誕生那一天起，“收發(fā)室”之困就成行政服務(wù)中心揮之不去的難題。目前一些政府部門雖在行政服務(wù)中心設(shè)立了窗口，但許可或?qū)徟马?xiàng)的授權(quán)不到位，窗口只能進(jìn)行簡單的申報(bào)材料、許可或?qū)徟氖瞻l(fā)，真正的審批過程要回到原部門進(jìn)行。窗口人員成了擺設(shè)，有的辦事單位和群眾還要在中心和部門間來回跑。
2、身份仍不確定。目前一些地方行政審批中心既不是政府直屬機(jī)關(guān)，也不是政府特派機(jī)構(gòu)，在政府組織框架中，叫“其他一類”。中心本身卻一無權(quán)，二無法律身份，然而卻被賦予管理、監(jiān)督地方政府的工商、環(huán)保、稅務(wù)、規(guī)劃、海關(guān)等職能部門的權(quán)力，“誰都管，誰又都不管”，無權(quán)者管理和監(jiān)督有權(quán)者，有點(diǎn)不可思議，甚至成某些地方作秀的“花瓶”。
3、“一事兩地辦”被架空。為了照顧一些群體，不少行政審批系統(tǒng)同時(shí)支持“網(wǎng)上受理”和“窗口受理”兩種模式，即行政審批事項(xiàng)的“兩頭受理、體外循環(huán)”，一些部門除了在網(wǎng)上、行政服務(wù)中心窗口受理審批事項(xiàng)外，還可直接在原部門駐地受理并且進(jìn)行審批，久而久之中心窗口就會(huì)被架空。
4、官本位仍滋生。某些官員、部門對審批權(quán)力仍留戀不已，不放權(quán)益，把審批權(quán)作為本部門的利益之所在，存著部門利益、個(gè)人利益與公共利益的博弈，“收發(fā)室”現(xiàn)象也就無法避免。思想不通、作風(fēng)不變、管理不善，對網(wǎng)上審批工作也存在模糊、不正確的認(rèn)識(shí)，也成了阻礙行政審批系統(tǒng)推廣、建設(shè)服務(wù)型政府的重要原因。
5、現(xiàn)行行政管理體制制約。目前過于現(xiàn)代化的審批制度受到傳統(tǒng)的行政管理體制的限制明顯，一些制度性矛盾也暴露出來，如各審批部門之間的沖突、法律自身的矛盾等，這些問題的解決在行政管理體制改革相對滯后的情況下，不是依靠地方政府或?qū)徟?wù)中心的主觀努力就可以解決的，需要整體改革推進(jìn)。
以上是從行政管理機(jī)制、思想觀念來分析目前網(wǎng)上行政審批建設(shè)發(fā)展中所遇到的障礙與難題，而從軟件系統(tǒng)的自身問題而言，網(wǎng)上行政審批也存在著不少棘手的問題。
1、安全性困擾著網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的推廣普及。這主要表現(xiàn)在電子簽名、電子公章上。其一是文檔使用場所的安全性。目前雖然已經(jīng)有一些基于Office文檔上的“簽章軟件”，但這樣的簽章文檔并不具足夠的安全強(qiáng)度，在文檔上加蓋印章有時(shí)難于保證電子印章和文檔內(nèi)容的安全；其二是電子公文傳輸中安全性。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中通信傳播和存儲(chǔ)，容易受到黑客、病毒攻擊，造成公文失密、信息被盜、被刪除或被改寫等嚴(yán)重后果，因此機(jī)關(guān)單位對電子文件的加密能否確保絕對安全、機(jī)關(guān)之間交換電子文件如何互聯(lián)互信、法律效力如何確定等問題心存憂慮，制約公文處理電子化的推廣、普及。
2、第三方運(yùn)營服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)尚未完全健全，對保證電子簽章的真實(shí)、安全性還有待完善。電子簽章是電子商務(wù)和電子政務(wù)建設(shè)中必須首先解決的核心問題，作為電子政務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上關(guān)鍵環(huán)節(jié)的CA（Certificate Authority）認(rèn)證機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公信力，以及技術(shù)成熟度、監(jiān)督能力等問題，已成為電子簽章是否能夠獲得機(jī)關(guān)企事業(yè)用戶認(rèn)可的重要前提。
3、公眾、單位“只有紙上才來得安全放心”的傳統(tǒng)老觀念也影響網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)進(jìn)一步推廣。目前我國政府部門、企事業(yè)網(wǎng)上辦公系統(tǒng)已開通了多年，不少機(jī)關(guān)也采用網(wǎng)上審批系統(tǒng)，但網(wǎng)上辦公大都只能停留在初檢階段甚或說“粗檢”階段，在一些人眼里由于網(wǎng)上材料缺乏公信力與法律效力，不少地方行政審批事項(xiàng)最后仍然需要提交一份簽字蓋章的紙質(zhì)材料，出現(xiàn)“紙上辦公”與“網(wǎng)上辦公”并存的尷尬局面，使得網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)不慍不火難于深入普及。另外，部分公眾對網(wǎng)上審批系統(tǒng)比較陌生，也不樂意使用網(wǎng)上審批系統(tǒng)。
另外，行政審批中心布署建設(shè)的費(fèi)用昂貴，尤其是項(xiàng)目式開發(fā)，成為二三線城市應(yīng)用行政審批系統(tǒng)的瓶頸。這些一直是制約行政審批大規(guī)模普及的重要因素。
以上難題突破與否，決定著行政審批制度改革的成效，事關(guān)著各地政府能否繼續(xù)保持體制創(chuàng)新的領(lǐng)先優(yōu)勢，也恰似橫亙在行政審批制度改革面前的一道道關(guān)口，考驗(yàn)著改革者的智慧和勇氣。
尋找網(wǎng)上行政審批二次突破的路徑
時(shí)下我國行政審批建設(shè)一路走來，苦樂交加，成敗皆有，但目前行政審批已處于改革深水區(qū)，是不能走回頭路。如今隨著黨的十七屆二中全會(huì)的召開和2008年全國“兩會(huì)”的相繼到來，以“大部制”為核心的政府行政體制改革正引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。在大部委體制下，必將整合原來分散在幾個(gè)獨(dú)立部門的審批事項(xiàng)，減少更多的審批程序、審批項(xiàng)目與審批環(huán)節(jié)，實(shí)行“一站式”審批與服務(wù)，因此以網(wǎng)上審批為中心的行政審批改革更是成了各地各級(jí)政府部門機(jī)關(guān)效能建設(shè)的重點(diǎn)。
最近有一則新聞讓人們看到網(wǎng)上審批行政更好的前景，感覺到網(wǎng)上行政審批二次升級(jí)和突破的希望。
報(bào)載的題目是中新網(wǎng)的“泉州企業(yè)足不出戶辦‘批文’”。日前福建泉州市行政服務(wù)中心在我國率先啟動(dòng)“全程式網(wǎng)上審批”，將發(fā)改委、建設(shè)局、國土局等7個(gè)部門的31個(gè)項(xiàng)目列入“全程網(wǎng)上審批”范圍，并實(shí)現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)審批聯(lián)動(dòng)。如今泉州市民和企業(yè)足不出戶，就可在網(wǎng)上申辦有關(guān)審批服務(wù)事項(xiàng)。
為了促進(jìn)網(wǎng)上行政審批的時(shí)效性，減少暗箱操作、以批謀私的機(jī)會(huì)和條件，該市行政審批中心將審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時(shí)限、是否收費(fèi)以及審批事項(xiàng)的受理環(huán)節(jié)、審批資料和審批結(jié)果文件的傳遞過程、責(zé)任部門、責(zé)任人等全部上網(wǎng)公示和電子化運(yùn)作，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)、一次性收費(fèi)”。同時(shí)該市專設(shè)審批科，共有20個(gè)市直部門成立審批科，統(tǒng)領(lǐng)本部門所有的審批職能，從源頭上切斷審批件“兩頭受理”和“體外循環(huán)”的鏈條，并成建制進(jìn)駐市行政服務(wù)中心辦公。對未設(shè)立審批科的單位，實(shí)行首席代表制，全權(quán)履行部門審批職權(quán)，大大提高了辦事效能。
結(jié)合泉州改革成功經(jīng)驗(yàn)，配合目前“大部制”為核心的政府行政體制改革，筆者也從行政機(jī)制、軟件系統(tǒng)再提出幾點(diǎn)改革、完善目前我國行政審批的建議。
1、堅(jiān)決推行項(xiàng)目“并聯(lián)式”審批。中心可對涉及兩個(gè)部門以上的項(xiàng)目實(shí)行審批會(huì)辦，實(shí)行初審、會(huì)審、踏勘、驗(yàn)收“四個(gè)統(tǒng)一”，部門之間交叉進(jìn)行審批，減少辦事人員的往返奔波，大砍掉復(fù)雜項(xiàng)目的審批時(shí)限，讓群眾頭疼的政府部門“踢皮球”現(xiàn)象在市行政服務(wù)中心不復(fù)存在。
2、全力貫徹“一事一地”的原則。凡進(jìn)入中心辦理的審批事項(xiàng)，不得在中心之外再受理和辦理，從源頭上切斷審批件“兩頭受理”和“體外循環(huán)”的鏈條，防止中心窗口被架空、成為花瓶。
3、提高行政審批中心的地位。一是發(fā)展成為政府的一個(gè)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，如天津市政府設(shè)立的“行政審批管理辦公室”；二是發(fā)展成為特設(shè)的政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，更大范圍向企事業(yè)、公眾服務(wù)；三是發(fā)展成為政府一個(gè)新的行政許可職能機(jī)構(gòu)，即行政許可局，中心直接行使政府權(quán)限內(nèi)可相對集中的行政許可權(quán)。更重要的是要形成自上而下的管理機(jī)制，目前一些省份也開始計(jì)劃設(shè)立省級(jí)的行政審批組織機(jī)構(gòu)，以提高提高行政審批中心的地位、權(quán)威。
4、各單位領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)總責(zé)，破除部門主義、利益思想。推行網(wǎng)上審批，工作量大牽涉面廣，不僅有技術(shù)問題、資金問題，還涉及到部門之間協(xié)調(diào)、銜接等，更主要是領(lǐng)導(dǎo)思想觀念、利益博弈的轉(zhuǎn)變問題，這要求各單位領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)起總責(zé)，率先垂范，大公無私執(zhí)政為民。
5、打造可面向全國不同地區(qū)、不同機(jī)關(guān)單位的個(gè)性化行政審批產(chǎn)品。我國各地條件千差萬別，公眾、單位應(yīng)用水平不一，不能一窩蜂大興一站式行政審批中心建設(shè)，可根據(jù)形勢變化、地區(qū)差別、用戶不同需求，從小做起，可從某些委辦局試行，然后再推廣擴(kuò)大，直至建設(shè)審批中心；再者，行政審批產(chǎn)品可更具個(gè)性化、對口點(diǎn)，開發(fā)面向政府部門例如委辦局、實(shí)現(xiàn)本機(jī)構(gòu)的行政審批產(chǎn)品；開發(fā)適用于行政審批服務(wù)中心，主要是縣市級(jí)行政審批服務(wù)中心的產(chǎn)品；開發(fā)適用于一些公用單位，例如系統(tǒng)用戶、行業(yè)協(xié)會(huì)的及其它社會(huì)組織的產(chǎn)品；開發(fā)適用于建立面向上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)（如供應(yīng)商、經(jīng)銷商）業(yè)務(wù)往來、協(xié)作的產(chǎn)品。
6、完善的安全機(jī)制，為行政審批工作提供保障。網(wǎng)上行政審批前臺(tái)受理、后臺(tái)辦理的模式應(yīng)實(shí)現(xiàn)公眾申報(bào)與內(nèi)部工作人員辦件的隔離；系統(tǒng)應(yīng)能提供完善的身份認(rèn)證機(jī)制、嚴(yán)密的權(quán)限控制體系、關(guān)鍵數(shù)據(jù)加密、詳細(xì)的日志信息記錄等安全措施，同時(shí)，“用戶身份鎖”、預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)的CA認(rèn)證接口等安全措施應(yīng)更進(jìn)一步提升系統(tǒng)的安全等級(jí)，最大保障行政審批業(yè)務(wù)的順利開展。
以網(wǎng)上審批為代表的電子政務(wù)建設(shè)之路任重道遠(yuǎn)，面臨許多挑戰(zhàn)。但只要正確分析，適宜形勢，科學(xué)合理地決策，積極應(yīng)對，并充分利用一切國內(nèi)外有利條件，大家共同努力，必將使我國電子政務(wù)建設(shè)繁榮有序地發(fā)展。
