當前我國電子政務(wù)的特點分析

　　聯(lián)合國將電子政務(wù)發(fā)展分為五個階段：萌芽期、增強期、交互期、處理事務(wù)期和無縫隙期。2005年8月，中國社會科學(xué)院信息化研究中心對國家行政學(xué)院部分學(xué)員的問卷調(diào)查表明，我國電子政務(wù)發(fā)展總體上還處于初級水平，大致相當于聯(lián)合國電子政務(wù)“五階段”中的第二個階段，即信息單向發(fā)布階段。

　　綜合國內(nèi)外各方面的調(diào)查和評估，可以認為，目前我國電子政務(wù)整體尚處在初步發(fā)展階段，這是我國電子政務(wù)的第一個特點。

　　我國電子政務(wù)的第二個特點是發(fā)展的多層次性和不平衡性。由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平穩(wěn)，中央部委、沿海發(fā)達地區(qū)和中西部地區(qū)電子政務(wù)的發(fā)展水平存在較大差距，呈現(xiàn)出多層次、不平衡性的特點。像上海的電子政務(wù)就具有國際先進水平，青島的電子政務(wù)也有許多創(chuàng)新的做法。然而，從全國來看“縱強橫弱”的現(xiàn)象比較普遍，從中央到地方主要的縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)，像海關(guān)、稅務(wù)、審計等經(jīng)濟監(jiān)管電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)展較快，成效顯著，但地方尤其是不發(fā)達地區(qū)的電子政務(wù)水平相對較低。無論是中央部委之間還是地方政府各部門之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的能力還十分有限。另外，近幾年政府門戶網(wǎng)站的發(fā)展較快，但網(wǎng)站內(nèi)容與所能提供的服務(wù)卻相對不足。

　　我國電子政務(wù)的第三個特點是，電子政務(wù)領(lǐng)域各種“矛盾”突出。比如，部門和地區(qū)對電子政務(wù)的投資熱情與應(yīng)用效果之間的反差強烈；電子政務(wù)與政府實際業(yè)務(wù)動作經(jīng)常還是“兩張皮”；電子政務(wù)管理沿用的固定資產(chǎn)投資方式已不能適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的需要，但相關(guān)的管理制度改革卻處于相對緩慢的狀態(tài)等等。

　　推進我國電子政務(wù)建設(shè)的著力點

　　針對現(xiàn)階段電子政務(wù)的發(fā)展特點和存在的問題，我們必須重新審視以往電子政務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)。具體來說，應(yīng)該本著“因地制宜，追求實效”的原則，以“目標設(shè)定”、“策略選擇”和“績效評估”三方面為著力點，進行改革和創(chuàng)新。

　　一、目標設(shè)定

　　2002年中央“17號文件”頒布之后，電子政務(wù)全面提速?！?7號文件”全面布置了電子政務(wù)八個方面的主要任務(wù)，包括“政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、政務(wù)信息資源、推進公共服務(wù)、信息安全、法律法規(guī)、標準和培訓(xùn)”。2006年5月發(fā)布的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，將電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)確立為4個方面：“改善公共服務(wù)”列第一，其后依次是“加強社會管理、強化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控”。2006年6月召開的“全國電子政務(wù)工作座談會”則明確提出電子政務(wù)建設(shè)要實現(xiàn)5個轉(zhuǎn)變：“從重建設(shè)、輕應(yīng)用向注重深化應(yīng)用轉(zhuǎn)變，從信息網(wǎng)絡(luò)分散建設(shè)向資源整合利用轉(zhuǎn)變，從信息系統(tǒng)獨立運行向互聯(lián)互通和資源共享轉(zhuǎn)變，從信息管理偏重自我服務(wù)向注重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，從信息網(wǎng)站自建自管向發(fā)揮社會力量轉(zhuǎn)變”。

　　17號文件分門別類確立了電子政務(wù)的目標，基本上是一個分工體系。2006年6月“全國電子政務(wù)工作座談會”提出的5個轉(zhuǎn)變則著眼于電子政務(wù)的協(xié)作和資源整合。而《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出的四大戰(zhàn)略任務(wù)則是從政府職能的宏觀角度提出的，是對今后15年電子政務(wù)目標和任務(wù)的一個總體要求。在這15年里，不同階段的重點應(yīng)當有所不同，不同部門和地區(qū)在不同時期的任務(wù)也可能不同。比如，在當前階段，電子政務(wù)不可能什么都做，對有些政府部門，特別是中央政府部門來說，市場監(jiān)管在相當長時期內(nèi)仍然是政府工作的重點，這是因為我國市場經(jīng)濟體制發(fā)展還不完善，監(jiān)管體系和監(jiān)管能力還不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，產(chǎn)品質(zhì)量問題、食品安全問題、安全生產(chǎn)問題、價格問題、環(huán)境質(zhì)量問題，國內(nèi)國際的社會影響很大。在這些方面，電子政務(wù)監(jiān)管的任務(wù)十分繁重也十分迫切。 

　　有些部門電子政務(wù)的優(yōu)先目標可能會與上述《戰(zhàn)略》的表述有所不同，這不能被認為是對《戰(zhàn)略》目標的認識不足，相反，它是結(jié)合部門、地方實際對《戰(zhàn)略》的具體貫徹執(zhí)行。對上述的5個轉(zhuǎn)變的要求也是一樣，比如在許多地區(qū)，政府部門間橫向的信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同是目前最大的困難所在，其電子政務(wù)目標就應(yīng)重點克服這一瓶頸制約。全面鋪開整體推進的策略在很大程度上并不符合當前我國許多地方的實際情況，需量力而行，選擇重點，分步實施。

　　二、策略選擇

　　要根據(jù)不同地區(qū)、不同部門電子政務(wù)發(fā)展水平，采取相應(yīng)的推進策略。

　　首先，電子政務(wù)不能像以往那樣靠政府大量投資，粗放型擴張?！白陨隙隆钡慕ㄔO(shè)方式應(yīng)當與來自社會需求的“自下而上”的方式緊密結(jié)合。就像企業(yè)的生產(chǎn)要瞄準市場需求一樣，電子政務(wù)也必須對社會需求作出適當反應(yīng)。

　　其次，在電子政務(wù)的建設(shè)方式上，能依靠專業(yè)IT企業(yè)完成的，應(yīng)盡可能通過市場化的方式通過IT外包實現(xiàn)。這一方面是出自節(jié)約成本的考慮，也因為專業(yè)IT企業(yè)的服務(wù)在專業(yè)化和成本上更具競爭力。

　　其三，電子政務(wù)必須面對現(xiàn)行行政體制對政府信息化建設(shè)的制約。條塊分割的政府部門，權(quán)限明確的分工體系對電子政務(wù)所要求的技術(shù)、組織、資源的整合形成了巨大阻力。這種阻力光靠技術(shù)和投資是克服不了的。電子政務(wù)典型案例中的技術(shù)方面相對來說更容易學(xué)，而制度建設(shè)和人員培訓(xùn)的經(jīng)驗很多時候很難移植，這是有些電子政務(wù)典型經(jīng)驗可看而不可學(xué)的重要原因。

　　電子政務(wù)建設(shè)有一個從投資、到技術(shù)再到制度變革的過程，發(fā)展到了一定階段，三者的相互關(guān)系會變得相當復(fù)雜。如何根據(jù)不同情況，在三者之間保持適當?shù)钠胶庖殉蔀殡娮诱?wù)最棘手的任務(wù)。形勢要求我們首先應(yīng)對一個地區(qū)、一個部門電子政務(wù)所處發(fā)展階段有明確認識，對哪些方面是主要矛盾、哪些應(yīng)該先做哪些后做，要有明確的判斷，對如何協(xié)調(diào)電子政務(wù)不同方面的關(guān)系和利益要有應(yīng)對的辦法。

　　換句話說，電子政務(wù)已經(jīng)從過去單純的IT工程項目建設(shè)逐漸演變成了一個必須統(tǒng)籌考慮政治、技術(shù)、經(jīng)濟成本的綜合性的改革問題。在一定程度上，我國電子政務(wù)正處在從技術(shù)推動型向制度推動型轉(zhuǎn)變的過程中，過去那種靠投資推動和技術(shù)拉動的做法已不能有效推動電子政務(wù)向更高階段發(fā)展了，這時就必須采取改革領(lǐng)先、制度變革的策略。

　　三、績效評估

　　有了目標和策略，還必須有考查評估的方法，否則電子政務(wù)就缺少了一個自我認識、發(fā)現(xiàn)不足、糾正錯誤、獎勵先進、批評落后的手段。

　　所謂電子政務(wù)績效，簡言之就是效能與行政成本之比。電子政務(wù)績效體現(xiàn)在多方面，比如政務(wù)應(yīng)用的成效、信息資源規(guī)模和利用率、公眾的滿意度、節(jié)約和降低的行政成本等。而電子政務(wù)建設(shè)與管理中的人、財、物的投入，則是電子政務(wù)建設(shè)和管理所付出的行政成本。兩者之比越大則電子政務(wù)績效越高。技術(shù)先進的電子政務(wù)可能并不是好的電子政務(wù)，只有在經(jīng)濟上合理、業(yè)務(wù)上可行的低成本的電子政務(wù)才是好的電子政務(wù)?？冃гu估是糾正過去電子政務(wù)建設(shè)過程中存在的諸如偏重投資、輕視應(yīng)用、資源浪費的有效手段。

　　近幾年，為了檢驗我國電子政務(wù)的成效，受國務(wù)院信息化工作辦公室委托，中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院聯(lián)合中國信息化績效評估中心連續(xù)5年對中國政府網(wǎng)站進行績效評估，其評估結(jié)果排名正在受到越來越多的政府部門的重視。但是這種主要基于對政府門戶網(wǎng)站的外評估方法，只是部分反映了政府電子政務(wù)的水平和能力，還無法考查電子政務(wù)投入與網(wǎng)站績效的關(guān)系，也無從得知電子政務(wù)給政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程帶來了哪些變化。 

　　業(yè)界普遍認為，政府內(nèi)部電子政務(wù)績效評估亟待提上議事日程，以較為全面地評估不同政府部門和不同地區(qū)電子政務(wù)的水平和成效。與此同時，在政府內(nèi)部隨著電子政務(wù)規(guī)模和范圍的不斷擴大，對電子政務(wù)的管理成了政府內(nèi)部管理的一個重要方面。電子政務(wù)對政府部門業(yè)務(wù)的滲透性越大，其重要性和風(fēng)險性也在同步增長，相應(yīng)地對各業(yè)務(wù)部門的電子政務(wù)項目的必要性、可行性和實施效果進行評估就變得越來越重要。對有些部門和地區(qū)來說，電子政務(wù)績效的內(nèi)評估已具備了初步條件?，F(xiàn)在問題的關(guān)鍵是如何具體實施和操作。在這方面，一些地區(qū)已經(jīng)有了若干成功的嘗試，比如安徽淮南市作為一個中部欠發(fā)達地區(qū)的典型就有許多值得研究的經(jīng)驗：

　　安徽省淮南市分別于2003年、2004年開展了對政府門戶網(wǎng)站的評價工作，2005年進一步對全市電子政務(wù)進行績效評價，2006年下半年又開展了對全市公共服務(wù)部門和黨政機關(guān)全面信息化績效評估，并把電子政務(wù)績效評估作為政府績效評估的一部分。從對政府網(wǎng)站的外部評估過渡到對政府內(nèi)部電子政務(wù)績效的評估；從對電子政務(wù)的評估發(fā)展到對政府信息化的評估；從對電子政務(wù)的單獨評估發(fā)展到作為政府績效評估的一部分，這樣一個演變過程對電子政務(wù)發(fā)展和電子政務(wù)績效評估有很多啟示。

　　目標設(shè)定、策略選擇和績效評估這三個方面是對應(yīng)于電子政務(wù)建設(shè)過程中前期、中期和后期三個階段的三個應(yīng)當密切關(guān)注的關(guān)鍵問題，從這三個方面著手，電子政務(wù)才有可能出效益，才可能避免出現(xiàn)以往電子政務(wù)建設(shè)中諸多華而不實的現(xiàn)象。