摘要：我國政府在放管服改革中運用數(shù)據(jù)治理方式, 大大提升了政府治理能力, 服務型政府和高效政府已初步體現(xiàn)。但是傳統(tǒng)體制、思維模式、基礎設施、技術能力以及制度保障等已成為數(shù)據(jù)治理更好推廣運用的阻滯因素, 因此必須針對這些薄弱環(huán)節(jié)進行改革和完善, 為實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)造有利的外部環(huán)境, 從而使放管服改革能借助現(xiàn)代科技順利推進, 早日實現(xiàn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
政府數(shù)據(jù)治理, 就是政府運用大數(shù)據(jù)技術收集、存儲、管理海量數(shù)據(jù), 實現(xiàn)數(shù)據(jù)部門間共享, 并通過一定的分析工具輔助進行社會事務管理、提供良好公共服務、解決社會矛盾, 實現(xiàn)決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。在放管服改革實踐中, 各級政府運用數(shù)據(jù)治理的方式有效破解了許多制度性難題, 有效提升了政府治理的協(xié)同性, 體現(xiàn)了高效便民的價值導向, 所以研究更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)治理在放管服改革中的作用, 對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。
一、數(shù)據(jù)治理對于放管服改革的作用
數(shù)據(jù)治理作為一種建立在現(xiàn)代治理理念基礎上的治理手段, 將會在放管服改革中發(fā)揮其獨特作用。
1. 數(shù)據(jù)治理推動簡政放權。
政府職能轉變, 簡政放權是基礎。黨的十八大以來, 國家在推進行政審批制度改革方面, 取得了重要進展, 一大批“含金量”高的行政審批、投資項目核準等項目被取消, 一些不合法不合規(guī)不合理的收費項目被清理, 將應當放給市場和社會的權力徹底放權, 各地不斷創(chuàng)新性便民利民的舉措。黨的十九大后深化黨和國家機構改革拉開了序幕, 更深層次的簡政放權已經(jīng)啟動。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等現(xiàn)代信息技術為這些改革舉措, 提供了足夠的技術支撐, 借助于大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享, 通過網(wǎng)上虛擬政府的設置, 實現(xiàn)政務流程再造, 打破部門間壁壘, 形成協(xié)作機制。從一定意義上說, 是數(shù)據(jù)治理倒逼并加快了政府的簡政放權步伐。
2. 數(shù)據(jù)治理促進了放管結合。
政府監(jiān)管部門可以通過智能感知技術收集分散在各虛擬空間上的企業(yè)相關數(shù)據(jù), 包括生產(chǎn)經(jīng)營、銷售物流、檢驗檢測、安全環(huán)保等領域的數(shù)據(jù), 通過大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準確識別企業(yè)違法失信、投訴舉報、消費者維權等信息, 準確預警危害市場的失范行為, 提升政府的風險防范和應急響應能力, 將監(jiān)管方式由過去的“人盯事”“一對多”“事后查”, 變?yōu)椤按髷?shù)據(jù)盯事”“多合一”“事前預警”, 大大提高監(jiān)管的效能。
3. 數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)優(yōu)化服務。
當前公共服務發(fā)展不充分和不平衡的情況比較突出, 提供公共服務的主體單一, 部門之間缺乏有效協(xié)同, 供給主體與需求主體缺少互動, 公共服務無法做到精準化, 導致供給過剩和供給不足同時存在, 群眾的滿意度不高。
數(shù)據(jù)治理能在統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺上實現(xiàn)公共服務主體的虛擬協(xié)同, 形成一體化的整體性治理。政府部門可以借助智能感知技術收集分散在各虛擬空間上的需求數(shù)據(jù), 通過大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準確識別群眾需求和偏好, 實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務的精準化。通過打通政府、公共服務部門間的數(shù)據(jù)壁壘, 促進數(shù)據(jù)流轉共享, 將有效促進行政審批事務的簡化, 提高公共服務的效率, 更好地服務民生, 提升人民群眾的獲得感和幸福感。
二、放管服改革中運用數(shù)據(jù)治理的制約因素
雖然在當前放管服改革中, 國家已通過政策、資金等方面鼓勵支持數(shù)據(jù)治理在各級政務平臺得到推廣與運用, 但從實踐的情況看, 政府使用數(shù)據(jù)治理還面臨著許多制約性的因素。
1. 政府管理者大數(shù)據(jù)思維還沒有建立起來。
我們已身處大數(shù)據(jù)時代, 但我們的政府管理者思維仍然停留在小數(shù)據(jù)思維模式中, 這種建構在小數(shù)據(jù)基礎上的傳統(tǒng)思維影響著治理方式的轉型升級。大數(shù)據(jù)技術是一種對數(shù)據(jù)應用的全新認識, 它不再過分追求數(shù)據(jù)的精確性, 而強調(diào)數(shù)據(jù)的完整性, 并且容忍數(shù)據(jù)的混雜性, 不再執(zhí)著于因果關系的研究, 更加重視事物間相關關系, 它為人們數(shù)據(jù)認知開辟了新的維度, 是一種思維方式的迭代和更新。如果這樣的思維方式?jīng)]有在政府管理者中確立起來, 運用數(shù)據(jù)進行治理是無法實現(xiàn)的。
2. 傳統(tǒng)政府管模式難以適應數(shù)據(jù)治理的要求。
政府數(shù)據(jù)治理以大數(shù)據(jù)技術為支撐, 以數(shù)據(jù)開放和信息共享為條件, 它對于政府組織的扁平化和協(xié)同性有著天然的要求。如果缺少這個條件, 即便大數(shù)據(jù)的硬件和軟件都已具備, 數(shù)據(jù)治理還是缺少基本的組織條件。我國行政組織傳統(tǒng)的科層制結構, 權力運行縱向層級多, 影響信息傳遞的速度, 同時橫向權力以職能為限, 部門信息彼此割裂, 難以實現(xiàn)相互協(xié)同。比如, 政府機構中, 綜合部門和行業(yè)部門之間職責劃分不清, 協(xié)調(diào)難度大, 權責分離嚴重, 導致相同的問題各管一塊, 各出各的招、各走各的道, 形成不了合力。所以黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出, 當前存在著機構設置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機制運行不夠高效等問題, 協(xié)同不夠成為影響治理體系中的突出問題。
3. 大數(shù)據(jù)基礎設施和技術能力還需提升。
大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應用以完善的數(shù)字信息平臺作為基礎, 是互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術在一個國家和地區(qū)成熟的產(chǎn)物, 大數(shù)據(jù)的運用須以較高的采集、存儲、分析、整合、控制作為技術支撐。近些年來, 我國雖然在提高信息化水平方面做出了切實的努力, 取得了很大成就, 但我國以計算機為媒介的互聯(lián)網(wǎng)終端服務的發(fā)展還不充分, 從事大數(shù)據(jù)治理的專業(yè)人才也很缺乏, 信息采集能力、采集設備、采集系統(tǒng)的不健全, 信息采集更新慢, 信息缺乏時效性, 使采集和整理的信息資源在數(shù)量上和質(zhì)量上大打折扣。同時, 我國在大數(shù)據(jù)技術研究和開發(fā)方面起步較晚, 技術能力還比較薄弱, 還沒有實現(xiàn)與國際先進技術保持同步發(fā)展。
4. 數(shù)據(jù)共享還存在制度性障礙。
大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應用是以數(shù)據(jù)共享為前提的, 但由于部門間條塊分割的管理格局, 使得每種類型數(shù)據(jù)僅能在部門和系統(tǒng)內(nèi)閉環(huán)流轉, 同時各種采集的數(shù)據(jù)沒有制定統(tǒng)一的標準, 在數(shù)據(jù)資源的共享開放和開發(fā)利用上形成了技術屏障, 同時, 數(shù)據(jù)的使用和共享還缺少法律的規(guī)制, 因此普遍存在不愿、不想、不敢共享的問題。
三、為“放管服”改革建構完善的數(shù)據(jù)治理環(huán)境
1. 適應新技術變革, 建立數(shù)據(jù)治理思維模式。
理念決定方向, 思路決定出路, 政府治理者能否真正建立起大數(shù)據(jù)思維是實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的關鍵。政府治理者首先必須確立起“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)意識和數(shù)據(jù)文化, 同時政府要將數(shù)據(jù)作為一種基礎性戰(zhàn)略資源給予高度重視, 在數(shù)據(jù)的使用上做到公開透明, 堅持信息公開原則, 堅決摒棄數(shù)據(jù)即權力的錯誤心態(tài), 防止數(shù)據(jù)獨占和數(shù)據(jù)欺瞞, 要用“全面、開放、共享”的理念來看待和配置數(shù)據(jù), 引領和推動大數(shù)據(jù)技術在全社會的廣泛應用
2. 加強基礎設施建設, 提升數(shù)據(jù)技術能力。
擁有大數(shù)據(jù)的采集分析技術和完善的信息基礎設施, 是保證掌握基礎數(shù)據(jù)全面、足量、及時的必要條件, 也是決策者了解各種社會需求、選擇和規(guī)劃科學合理政策措施的基本前提。因此, 要優(yōu)化網(wǎng)絡設施空間布局, 大力發(fā)展寬帶網(wǎng)絡, 加強數(shù)據(jù)中心設計, 提高計算機存儲硬件和相應管理軟件的技術水準, 建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、指標齊全的社會治理基礎信息平臺, 集合人口基礎信息、居住信息、就業(yè)信息、房屋登記信息、違法犯罪信息、網(wǎng)絡輿情信息、公共衛(wèi)生信息、環(huán)境狀況信息、勞資關系信息、突發(fā)事件信息等多種信息源, 運用數(shù)據(jù)分析工具進行研判, 形成科學精準的分析結果和行動方案, 提高新形勢下社會治理信息化水平。為了促進大數(shù)據(jù)技術水平和能力的提高, 我們要在技術研發(fā)和人才培養(yǎng)方面出臺相應支持政策, 比如可以設立大數(shù)據(jù)研究基金, 為科研人員開展前沿技術研究提供資金支持。要加強與國外先進大數(shù)據(jù)應用和研究機構開展交流合作, 立足自主創(chuàng)新, 突破大數(shù)據(jù)核心技術, 深度融合云計算、分布式處理平臺、存儲、感知等相關技術, 加強數(shù)據(jù)分析、應用等領域科研人員培養(yǎng), 為政府數(shù)據(jù)治理提供人才儲備和智力支持。
3. 構建科學職責體系, 打造協(xié)同政府。
改革開放以來, 我們逐步深化了對政府行政職能的認識, 逐步認識到必須“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領, 以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向, 以推進黨和國家機構優(yōu)化協(xié)同高效為著力點, 改革機構設置, 優(yōu)化職能配置”, 推動政府職能職責體系建設。在單獨的條和塊的角度來看, 數(shù)據(jù)治理已取得了很好的成就, 行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺已初具規(guī)模, 比如金稅、金土、金水、金審、金盾、金保等信息系統(tǒng)已能很好發(fā)揮作用, 但從國家治理的角度看, 各治理系統(tǒng)間缺少協(xié)同性, 還不具備“內(nèi)外聯(lián)動、點面結合、上下協(xié)同”的要求。所以必須以政府職責體系建設為重點, 將事權、職責、利益進行合理界定, 以“如何更好地解決問題”為職責出發(fā)點, 將應對某一問題的職責進行歸類整合, 盡可能把比較完整的事權劃分出來, 要適應大數(shù)據(jù)時代對事權的要求, 進行合理確權, 堅持“物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)”的思路, 平衡跨層級、跨系統(tǒng)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務的職責和利益保障機制, 實現(xiàn)政府形態(tài)縱向上由“金字塔”向“扁平化”轉化, 橫向上由“碎片型”向“整合型”轉化, 形成政府跨部門協(xié)同治理。
4. 打破信息壁壘, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。
為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目標, 我們必須搞清阻滯因素, 以便有針對性地解決問題。影響數(shù)據(jù)共享的原因大致有三個方面:第一, 行政體制因素?？茖又圃诠芾頇嗔ι鲜欠蛛x的、在管理流程上是斷裂的, 按照專業(yè)分工形成職能界限明顯的相互獨立的“煙囪式”行政組織。第二, 技術標準因素。由于缺乏頂層設計, 沒有制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系, 各部門采集的數(shù)據(jù)標準不一致, 采取的處理技術、應用平臺不同, 數(shù)據(jù)庫接口也不互通, 為信息資源的共享造成了困難。第三, 法律風險因素。隨著數(shù)據(jù)資源公開程度的日益加大, 由于缺少數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)安全方面的法律規(guī)范, 國家安全、個人隱私、商業(yè)私密面臨巨大風險的問題越來越突出, 嚴重的可能會造成數(shù)據(jù)犯罪和數(shù)據(jù)災難。
針對行政體制因素的影響, 本文前段已有闡釋, 這里不再贅述。對于技術標準不一的問題, 就是制定統(tǒng)一的各類數(shù)據(jù)標準, 編制全國目錄標準體系。要在統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換方面做出統(tǒng)一安排, 同時在目錄與交換體系、平臺架構及功能、備份機制及運行保障方面制定統(tǒng)一規(guī)范。
對于法律風險因素, 應該建立健全政務數(shù)據(jù)開放、部門信息共享和知識產(chǎn)權保護等相關法律制度, 明確數(shù)據(jù)的范圍邊界和使用方式, 厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務和權利。為了打破數(shù)據(jù)壁壘, 發(fā)揮大數(shù)據(jù)在政府治理中的作用, 要將信息公開和數(shù)據(jù)共享確立為政務部門的基本法律義務, 開放和共享應遵循“以開放為常態(tài), 不開放為例外”原則, 但法律須對例外情況做出明確規(guī)定, 對涉及國家安全、個人隱私、商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)要做出嚴格限制, 防止國家、公民和法人的利益受到不法侵害, 保證大數(shù)據(jù)在政府治理, 尤其在當前“放管服”改革中發(fā)揮積極作用。
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參考文獻：略
