“證照分離”改革是指工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照和各相關(guān)行業(yè)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證審批的改革。營商環(huán)境則是指企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循的政策法規(guī)所需的時間和成本等條件。“證照分離”改革是營商環(huán)境的有機(jī)組成部分，二者有著天然不可分割的密切聯(lián)系。
一、“證照分離”是優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手
世界銀行經(jīng)過十幾年的探索、整理和歸納，將10個重要指標(biāo)納入衡量各國營商環(huán)境的指標(biāo)體系，分別是“開辦企業(yè)、申請建筑許可、獲得電力供應(yīng)、注冊財產(chǎn)、獲得信貸、投資者保護(hù)、繳納稅款、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行和辦理破產(chǎn)”，而“證照分離”改革正好同位居前列的“開辦企業(yè)、申請建筑許可”等指標(biāo)內(nèi)涵不謀而合，因此是優(yōu)化營商環(huán)境的重要突破口與抓手。
?。ㄒ唬┯兄诮档褪袌鰷?zhǔn)入門檻
“證照分離”改革的關(guān)鍵，是大力推進(jìn)“先照后證”之后的“照后減證”，通過減少企業(yè)領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后的行政審批事項(xiàng)，簡化有關(guān)審批手續(xù)。有利于打破壟斷，促進(jìn)市場自由競爭，完善社會資源配置，充分發(fā)揮企業(yè)在市場中的主力軍作用，創(chuàng)造一個公平的市場環(huán)境。
?。ǘ┯兄跍p少制度性交易成本
“證照分離”改革通過縮短企業(yè)開辦時間降低了企業(yè)機(jī)會成本，并降低了企業(yè)大量的日常運(yùn)營成本，提高了企業(yè)運(yùn)作效力和要素生產(chǎn)力。所以，其重要的價值之一就是增強(qiáng)企業(yè)自主意識的同時減少了制度性交易成本，有助于激發(fā)市場主體活力，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
（三）有助于實(shí)現(xiàn)政府的智慧監(jiān)管
“證照分離”改革將倒逼政府把更多精力從關(guān)注事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來，徹底轉(zhuǎn)變長期以來的“重審批、輕監(jiān)管”等思想觀念，從慣性的“資質(zhì)監(jiān)管”，走向“行為監(jiān)管”，盡快走出“只會批、不會管”的現(xiàn)狀，通過大數(shù)據(jù)和信息化手段，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。
二、我國“證照分離”改革的主要成效及問題
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2015年12月16日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點(diǎn)，從此拉開“證照分離”改革的序幕。從過去三年的改革試點(diǎn)看，“證照分離”改革主要取得了如下幾方面成效：
第一是轉(zhuǎn)變了行政審批模式。從以嚴(yán)格審核為主的準(zhǔn)入前審批轉(zhuǎn)為以信用為支撐的事中事后監(jiān)管，從市場準(zhǔn)入的審查者轉(zhuǎn)為維護(hù)市場秩序的“啄木鳥”和服務(wù)市場主體的“店小二”。近年來快速崛起的新零售樣本盒馬鮮生就是第一個享受到改革紅利的企業(yè)。
第二是釋放了市場主體活力。對于直接取消審批、審批改備案事項(xiàng)，企業(yè)不再辦理許可證，實(shí)現(xiàn)持營業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營，為企業(yè)節(jié)省大量的時間和精力。根據(jù)對市場主體的抽樣調(diào)查，認(rèn)為“證照分離”改革后注冊企業(yè)便利程度和企業(yè)經(jīng)營便利程度高、較高的企業(yè)，分別占到87%和85%。
第三是擴(kuò)大了對外開放程度。在納入第一批“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項(xiàng)中，取消審批的有因私出入境中介機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定等2項(xiàng)；改為備案的有首次進(jìn)口非特殊用途化妝品行政許可1項(xiàng)；優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的有外商投資旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可等80余項(xiàng)，而所有這些都同對外開放密切相關(guān)。
第四是推動了各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！白C照分離”這一有效創(chuàng)新手段催生出大量創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的涌現(xiàn)，使得作為市場主體的企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者們能夠更加便利地取得參與市場經(jīng)營的資格，能夠在更加寬松的市場中競爭，為推動各行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展注入了新動能，增添了新引擎。
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由于“證照分離”改革實(shí)施時間還比較短，目前仍存在一些問題、難點(diǎn)和困惑，主要體現(xiàn)在：
一是法律支撐不完善。如在浦東試點(diǎn)過程中有的部門反映，涉及市級下放事權(quán)，許多部門規(guī)章沒有調(diào)整，導(dǎo)致部門的操作沒有法律保障；有的部門反映，對于一些新生事物法律上還存在空白，比如伴隨著迪士尼樂園開園，周邊各類民宿蓬勃發(fā)展，但現(xiàn)有法律法規(guī)對民宿業(yè)的規(guī)范管理存在“盲區(qū)”；還有的部門反映，實(shí)施事中事后監(jiān)管，實(shí)行聯(lián)合懲戒都要以法律法規(guī)為依據(jù)，現(xiàn)在很多措施辦法都還只是改革文件，無法執(zhí)行或執(zhí)行得不好，制約力不強(qiáng)。而所有這一切都無不反映出“證照分離”改革需要更強(qiáng)有力的法制保障。
二是改革鏈條不銜接。有的“前面改革后面不改革”，比如危險化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全條件審查（屬改革事項(xiàng)），后面還有危險化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查（未列入改革），對于同一個建設(shè)項(xiàng)目，這兩項(xiàng)審查都是必須的，割裂地將其中一環(huán)列入改革，不符合實(shí)際。有的“前面放松后面緊收”，比如戶外廣告管理原來由市場監(jiān)管（對內(nèi)容）、規(guī)劃（對場地）、環(huán)保（對市容）三個部門審批，改革后市場監(jiān)管局對廣告內(nèi)容的審批已全面取消，但在規(guī)劃、環(huán)保環(huán)節(jié)的審批中仍然要審核設(shè)計(jì)圖紙，對市場主體而言，廣告內(nèi)容實(shí)際還是沒有完全放開。
三是部門協(xié)同不到位?！白C照分離”改革、事中事后監(jiān)管、部門協(xié)同聯(lián)動，對應(yīng)了“放”、“管”、“服”三大問題。目前，放的環(huán)節(jié)五種改革方式相對明確，但與之配套的事中事后監(jiān)管和部門協(xié)同聯(lián)動方面，很多部門反映還不適應(yīng)，關(guān)系比較復(fù)雜、問題比較集中。比如“誰審批、誰監(jiān)管”，一個部門審批的事項(xiàng)，其監(jiān)管卻涉及多個部門，是“1對N”的關(guān)系，像危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可由安監(jiān)部門審批，但在監(jiān)管時安監(jiān)部門只能監(jiān)管一部分，運(yùn)輸歸建交委管，廢棄物歸環(huán)保局管，何劃分與審批、主管部門的監(jiān)管責(zé)任界線還比較模糊。
三、進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革的對策建議
“證照分離”改革是我國全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，圍繞“放管服”改革方向，強(qiáng)化制度供給，提升市場主體活力的一項(xiàng)有益嘗試。為進(jìn)一步提升改革的科學(xué)性和實(shí)踐性，提出建議如下：
（一）充分認(rèn)識“證照分離”改革的重要意義
首先，“證照分離”改革對于市場監(jiān)管部門意義重大。市場監(jiān)管部門既是營業(yè)執(zhí)照審批部門，又是部分許可證的審批部門。證照分類改革成效如何，在市場監(jiān)管部門身上表現(xiàn)得尤其明顯。其次，市場監(jiān)管部門是“多證合一”和“先照后證”改革的主要推動者，其改革成果將直接決定市場監(jiān)管部門在引導(dǎo)辦證、告知審批部門開展監(jiān)管等方面需要承擔(dān)多大的壓力。再者，市場監(jiān)管部門相比其他審批部門，負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可和審批項(xiàng)目涉及面廣，體量大，對具體行業(yè)和區(qū)域市場的影響比較顯著。因此，在“證照分離”改革中，必須提高認(rèn)識，杜絕旁觀心態(tài)，強(qiáng)化改革話語權(quán)，避免被動的“等”和“要”。
?。ǘ┩晟啤白C照分離”改革政策評價標(biāo)準(zhǔn)體系
“證照分離”改革中，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的政策評價標(biāo)準(zhǔn)體系，有效避免改革的隨意性?？杉{入的評價指標(biāo)主要應(yīng)包括三個方面：一是在合法性審查方面，應(yīng)以現(xiàn)有改革授權(quán)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化對行政“證照分離”改革許可所依據(jù)法規(guī)、規(guī)章的梳理評價力度，確保許可取消、改備等實(shí)質(zhì)性舉措符合《立法法》有關(guān)規(guī)定。二是在成本收益評估方面，通過對現(xiàn)有監(jiān)管數(shù)據(jù)的分析和調(diào)查評估（包括委托第三方），量化審批涉及的公共利益保護(hù)、市場調(diào)節(jié)機(jī)制完善程度、企業(yè)實(shí)際需求和發(fā)展前景等要素，從成本收益角度，為“證照分離”具體改革措施的落地提供依據(jù)。三是在風(fēng)險防控方面，結(jié)合以往監(jiān)管工作實(shí)際，著重量化企業(yè)違法違規(guī)行為的社會危害性、頻次、幅度等要素，分析強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的可行性等。
（三）強(qiáng)化對市場主體的事中事后監(jiān)管力度
管得住才能放得開，正如前面所述，審批的“寬”和監(jiān)管的“嚴(yán)”是一體兩面。因此，“證照分離”改革要取得實(shí)實(shí)在在的效果，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管必不可少。對市場監(jiān)管部門而言，對應(yīng)的監(jiān)管環(huán)節(jié)包括：一是許可辦理環(huán)節(jié)。證照審批部門間加強(qiáng)信息共享，推進(jìn)辦照和辦證程序的無縫銜接。二是監(jiān)管協(xié)同環(huán)節(jié)。行業(yè)監(jiān)管部門間通過開展聯(lián)合隨機(jī)抽查，實(shí)施信用監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險防控，實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒。聚焦上述環(huán)節(jié)，可進(jìn)一步拓展“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙公示、雙評估、雙隨機(jī)”等“六個雙”的深度和廣度，圍繞“雙隨機(jī)”與“雙評估”的聯(lián)動應(yīng)用，加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒，不斷提升市場監(jiān)管水平。
作者 | 王凱,黃詠梅,李華
職務(wù) | 國脈北方區(qū)業(yè)務(wù)三部研究員
屬性 | 國脈智庫 新春特輯-營商環(huán)境系列文章?
附：營商通產(chǎn)品介紹
為促進(jìn)營商環(huán)境發(fā)展，國脈研發(fā)出“營商通”產(chǎn)品?！盃I商通”全稱是“營商通管理優(yōu)化一體平臺”，包含數(shù)據(jù)可視化、事項(xiàng)登記、事項(xiàng)清洗、事項(xiàng)優(yōu)化、供需對接、主題服務(wù)、多表合一、模版庫、營商環(huán)境評估等多個功能模塊，希望通過“營商通”，助力我國營商環(huán)境提升。
作為咨詢服務(wù)產(chǎn)品化的智慧成果，營商通系統(tǒng)具有極強(qiáng)業(yè)務(wù)針對性和實(shí)用性，主要解決法人辦事材料多、環(huán)節(jié)繁、時間長、流程不清等難題，其優(yōu)化思路是按數(shù)據(jù)流動邏輯實(shí)現(xiàn)流程再造，創(chuàng)新主題服務(wù)和多表合一步驟，借助數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與共享，以達(dá)到三減一優(yōu)（減材料、減環(huán)節(jié)、減時間，優(yōu)化主題服務(wù)），辦事“最多跑一次”，從而全面提升營商環(huán)境，助力國家互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)一體化平臺建設(shè)。目前，國脈已承接過廣東省營商環(huán)境企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、施工許可辦理等主題事項(xiàng)的梳理、云南省手機(jī)辦理事項(xiàng)梳理、深圳市法人主題事項(xiàng)梳理、山東德州“不動產(chǎn)登記”、江蘇江陰“2440”、西咸新區(qū)“3450”等省市區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化項(xiàng)目。
