【提要】本文分析了移動政務的內(nèi)涵和核心要件，指出了驅(qū)動我國移動政務發(fā)展的關鍵要素，探討了我國移動政務發(fā)展存在的問題，在此基礎上，提出通過建立體制機制、規(guī)范服務方式、建設集約平臺、加強人才培養(yǎng)、開展政企合作和完善標準體系等舉措，實現(xiàn)我國移動政務的規(guī)范、高效、有序、科學發(fā)展。
一、移動政務的內(nèi)涵及核心要件
?。ㄒ唬┮苿诱盏膬?nèi)涵
移動政務是隨著移動通信技術的快速發(fā)展和全面普及以及電子政務的成熟應用而產(chǎn)生的，旨在通過移動通信技術實現(xiàn)政務服務的信息化。移動政務用“移動”的表現(xiàn)形式來完成“政務”服務這一核心內(nèi)容，也就是說，在網(wǎng)絡覆蓋的區(qū)域，政府公務人員可隨時隨地登陸政務系統(tǒng)，處理各類公共服務及政府治理相關事項。這一方式能夠提升工作效率、節(jié)約社會資源。早期的移動政務，指的是利用各種無線和移動技術的服務和設備，使電子政務中包括公民、企業(yè)和所有政府單位等有關各方受益的戰(zhàn)略及其實施。隨著移動技術的進步和發(fā)展，更多的學者對移動政務進行理論建構，提出更為科學準確的定義———移動政務（ＭｏｂｉｌｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，縮寫為Ｍ－Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）是政府在電子政務的建設和運營中，充分應用無線網(wǎng)絡和移動通信技術，通過移動終端、相關的接入、認證和應用協(xié)議技術等進行政務活動，實現(xiàn)政府管理及服務職能的達成及政務的可移動化。在廣義上，所有公共組織應用無線數(shù)據(jù)通信技術實現(xiàn)管理、服務都屬于這一范疇。
移動政務的內(nèi)涵包括三個層面，即設備的移動、用戶的移動以及服務的移動。移動政務與傳統(tǒng)電子政務的區(qū)別在于其更具有獨特性、靈活性、實時性和廣泛性等特點，能夠促進電子政務在新技術條件下的整體性發(fā)展。
（二）移動政務的核心要件
移動政務是移動通信技術承載的政務服務，其載體從固定網(wǎng)絡轉(zhuǎn)向移動網(wǎng)絡，人機交互終端從固定的ＰＣ、辦公設備轉(zhuǎn)向移動終端，從而不受空間限制，相較傳統(tǒng)電子政務具有其獨特性。
１．移動服務。移動服務是指政府以移動互聯(lián)網(wǎng)為載體，通過移動終端向公眾提供的服務。移動服務的后端（計算和存儲）仍然是部署于固定網(wǎng)絡基礎設施之上的。移動服務與通過固定網(wǎng)絡交付的公共服務相比，有兩個顯著優(yōu)勢：一是移動服務所受的物理位置限制非常小。用戶不需要在一個固定網(wǎng)絡的終端去接受服務，而是手持移動終端隨時隨地獲取服務，因此便利性極大提升。二是服務的時效性大大提升。由于手機等移動終端是隨身攜帶，服務信息可實時傳遞給服務對象，并可實時提醒服務對象。收到信息后，服務對象又能實時通過移動終端反饋。例如，我國很多地方已經(jīng)發(fā)布的政務服務ａｐｐ，通過智能手機向公眾提供以往只能在ＰＣ端獲取的各項服務，還有很多政府部門通過支付寶、微信等第三方平臺向公眾提供社保、醫(yī)療、在線支付等服務。
?。玻苿愚k公。移動辦公是指政府以移動網(wǎng)絡為載體，通過移動終端處理內(nèi)部辦公業(yè)務，即原本在固定網(wǎng)絡上處理的內(nèi)部辦公業(yè)務延伸至移動端。與移動服務一樣，移動辦公的后端也是部署在固定網(wǎng)絡上的。移動辦公的優(yōu)勢與移動服務類似，主要是提升了便利性和時效性，這兩大優(yōu)勢對于需要經(jīng)常在非固定場所辦公的公務人員來說非常重要。例如，有的地方政府已經(jīng)開始部署移動ＯＡ系統(tǒng)，方便公務人員隨時隨地處理公務；一些城市為城市管理部門配備了“城管通”，或者開發(fā)了可以在智能手機上部署的案件管理、處置、反饋移動應用系統(tǒng)；公安部門為警務人員配備的移動執(zhí)法設備；環(huán)保部門配備的移動環(huán)境監(jiān)測設備等。
?。常苿有畔⒐_和政民互動。信息公開和政民互動是較早開始向移動互聯(lián)網(wǎng)延伸的政務業(yè)務。移動信息公開和政民互動就是政府通過移動互聯(lián)網(wǎng)向公眾發(fā)布各類信息、接受公眾的信息、開展公共參與等，其優(yōu)勢體現(xiàn)在通暢性和真實性，公眾可以便捷地獲取政府信息、參與政民互動，能夠快速真實地得到相關部門的信息反饋。例如，我國很多政府部門都通過微博微信向使用移動互聯(lián)網(wǎng)的公眾發(fā)布各類信息，或者通過微博微信平臺接受公眾的投訴、反饋、建議等。
二、驅(qū)動我國移動政務發(fā)展的關鍵要素
?。ㄒ唬┱攮h(huán)境：宏觀政策頻出，地方扎實推進
?。保暧^政策的大力引導。２０１６年９月發(fā)布的《國務院關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”工作的指導意見》（國發(fā)〔２０１６〕５５號）提出，利用統(tǒng)一的政務服務資源，積極推進平臺服務向移動端、自助終端、熱線電話等延伸，為企業(yè)和群眾提供多樣便捷的辦事渠道。２０１７年６月發(fā)布的《國務院辦公廳關于印發(fā)政府網(wǎng)站發(fā)展指引的通知》（國辦發(fā)〔２０１７〕４７號）提出，要“適應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展變化和公眾使用習慣，推進政府網(wǎng)站向移動終端、自助終端、熱線電話、政務新媒體等多渠道延伸，為企業(yè)和群眾提供多樣便捷的信息獲取和辦事渠道。”
?。玻胤秸纳疃嚷鋵崱ＹF州省提出，要拓展政務服務的方式，通過匯聚各部門的政務服務ａｐｐ，打造全國一流政務ａｐｐ品牌。浙江省要求，各部門要積極拓展網(wǎng)上便民服務功能，到２０１８年底，基本建成全省統(tǒng)一的移動政務服務平臺，推動各類網(wǎng)上預約、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上支付功能在浙江政務服務移動客戶端匯聚，實現(xiàn)一站式服務。上海市提出，要“推動網(wǎng)上政務大廳向微博微信、移動終端、有線電視等延伸，為群眾提供多樣化、便捷化的辦事渠道?！卑不帐∫?，互聯(lián)網(wǎng)政務服務門戶包括用戶注冊、事項發(fā)布、事項申請、辦理互動、辦件查詢、服務評價等。
（二）基礎設施：基礎設施更新，技術支撐堅實當前，我國已建成全球領先的光纖寬帶網(wǎng)絡和４Ｇ網(wǎng)絡。截至２０１７年７月，固定互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶達到３．２６億戶，光纖接入用戶占比超過８１．８％；移動電話用戶總數(shù)達到１３．７億戶，其中４Ｇ用戶總數(shù)為９．１億戶，約占移動電話用戶總數(shù)的６６．４％。在很多城市正在開展的新型智慧城市建設中，普遍將公共場所免費ｗｉｆｉ服務作為一項重要建設內(nèi)容，廣泛部署無線接入設施，為公眾提供免費移動寬帶接入服務。我國固定寬帶和移動寬帶的大規(guī)模普及，將為移動政務發(fā)展提供有力的基礎設施支撐。
（三）技術產(chǎn)業(yè)：技術發(fā)展迅猛，產(chǎn)業(yè)基礎雄厚我國新一代信息技術產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提升。我國主導的ＴＤ－ＬＴＥ標準成為４Ｇ國際主流標準之一，５Ｇ研發(fā)步入全球領先梯隊；首顆量子通信衛(wèi)星發(fā)射成功，北斗衛(wèi)星導航取得重大突破；集成電路設計水平達到１６／１４納米，２８納米芯片實現(xiàn)量產(chǎn)；采用國產(chǎn)ＣＰＵ的“神威·太湖之光”成為世界首臺運算速度超過１０億億次／秒的超級計算機。同時，我國信息產(chǎn)品供給水平不斷提升，手機、計算機、彩電等產(chǎn)量保持全球第一，家庭居住、個人穿戴、醫(yī)療健康等方面的新型智能產(chǎn)品層出不窮，云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及電子商務、移動支付、分享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展。我國信息技術產(chǎn)業(yè)實力的不斷增強，將為移動政務的健康發(fā)展提供可靠的技術和服務支持。
（四）社會條件：網(wǎng)絡廣泛普及，社會準備度高截至２０１７年６月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到７．５１億，占全球網(wǎng)民總數(shù)的１／５?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率為５４．３％，超過全球平均水平４．６個百分點。手機網(wǎng)民規(guī)模達７．２４億，網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)的比例由２０１６年底的９５．１％提升至９６．３％。移動互聯(lián)網(wǎng)不僅覆蓋面廣，還擁有極高的應用廣度和深度，手機已經(jīng)成為我國公眾上網(wǎng)獲取各種服務、使用各種應用的首要渠道。移動互聯(lián)網(wǎng)消費市場的快速發(fā)展，培養(yǎng)了我國公眾使用智能手機處理各種事務的習慣。移動政務應用已經(jīng)具備了良好的用戶基礎，推廣普及的阻力較固定互聯(lián)網(wǎng)時代已經(jīng)大大降低。
三、我國移動政務發(fā)展存在問題分析
雖然我國移動政務經(jīng)過近年發(fā)展已經(jīng)取得了一定成效，但與人民群眾需求以及移動商務發(fā)展相比，還存在一些需要在未來的建設中著力解決的問題。
（一）問題的表現(xiàn)
?。保苿诱諔密浖褂寐实汀８鶕?jù)對國內(nèi)主要的手機應用商店進行的調(diào)查統(tǒng)計，我國各級政府的移動政務應用軟件下載及使用量普遍偏低。在百度手機助手、３６０手機助手、華為應用商店等主流應用商店里，搜索與政務相關的移動應用軟件，所能查詢到的數(shù)量非常少，且查詢到的移動政務應用軟件下載使用情況均不理想。表１是截至２０１７年８月，國內(nèi)主要應用商店與政務相關的手機應用軟件的數(shù)量及下載情況。
表１國內(nèi)主要應用商店移動政務應用軟件的數(shù)量及下載情況（截至２０１７年８月）
從表１可以看到，與政務相關的手機應用軟件下載情況普遍不理想，在上述五個應用商店里，資訊、社交、游戲、視頻等熱門應用軟件下載次數(shù)高的達數(shù)億次，遠遠超過政務應用軟件。
?。玻苿诱辗漳芰Σ蛔?。移動互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為我國公眾上網(wǎng)的主要途徑，越來越多的網(wǎng)民通過智能手機等移動終端娛樂、購物、學習、交際，但與商業(yè)領域移動應用蓬勃發(fā)展極不對應的是，政府的移動政務服務能力嚴重不足。具體表現(xiàn)在三個方面：第一，移動政務服務數(shù)量極少。這其中還有很大一部分是單項事務的應用。第二，移動政務服務使用體驗差。移動政務服務應用的界面美觀度、易用性等都存在較大不足，有的還存在閃退、長時間沒有反應等情況，用戶體驗較差，降低了人們的使用意愿。第三，移動政務服務入口嚴重分散。目前只有江蘇、浙江、廣東等少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了省級移動政務服務入口的統(tǒng)一。在很多地區(qū)，大量的在線政務服務沒有考慮移動終端的使用需求，無法適應人民群眾通過移動終端上網(wǎng)的客觀環(huán)境。
?。常苿诱盏纳鐣卫韯?chuàng)新作用有待加大。雖然很多政務部門在移動監(jiān)管執(zhí)法領域做出了積極探索，對提高社會治理能力和成效發(fā)揮了重要作用，但仍然無法滿足我國社會治理快速變革的需求。移動互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)隨人走、應用便捷，是良好的參與平臺和實現(xiàn)線上線下結(jié)合的途徑。但是從我國當前利用移動政務開展的監(jiān)管、執(zhí)法情況來看，仍然是政府單向管理行為，沒有考慮社會治理創(chuàng)新的需求，也鮮有協(xié)同參與治理的探索，沒有達到移動監(jiān)管和治理與社會治理變革相互促進的目的。
?。矗苿诱諔眠\營管理水平低。絕大部分移動政務應用自發(fā)布以來從未更新過，用戶評價極低。僅有少數(shù)地區(qū)能真正有效利用移動新媒體平臺，積極開展信息公開和政民互動。大量“僵尸賬戶”、“僵尸應用”不僅沒有發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)便捷、高效的優(yōu)勢，反而給用戶留下了不好的印象，對政府形象和公信力造成了傷害。
（二）問題的根源
?。保苿诱瞻l(fā)展缺乏整體規(guī)劃?？傮w來看，我國目前的移動政務發(fā)展主要是各級政務部門的一種自發(fā)性的探索，國家層面的相關政策文件沒有指明移動政務的發(fā)展方向和目標，也沒有提出具體的要求和措施，對移動政務該如何發(fā)展缺少整體規(guī)劃，并由此帶來了一系列問題。
２．對移動政務應用的功能缺乏有效把握。各級政務部門推出的ａｐｐ以及在第三方平臺開設的賬號，功能定位各不相同、內(nèi)容五花八門、運營水平參差不齊。很多部門開設政務微博微信時對移動互聯(lián)網(wǎng)的應用和傳播功能不甚了解，把政務微博微信的運營管理當成一項重要性很低的工作，沒有建立嚴格的管理制度，也不重視內(nèi)容的組織和推送，所發(fā)布的信息套話連篇，無法吸引公眾的閱覽興趣，缺少傳播力，無法發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)的快速傳播優(yōu)勢。
３．移動政務建設運營模式不完善。從目前各級政務部門在移動政務方面開展的探索來看，還沒有找到一種科學的發(fā)展模式，導致移動政務的可持續(xù)發(fā)展沒有保障。ａｐｐ長期不更新、“僵尸賬號”等現(xiàn)象的存在，在很大程度上也是由于建設運營模式不合理造成的。移動應用的運營與傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)應用的運營存在一定區(qū)別，不能簡單地將傳統(tǒng)電子政務的建設運營模式套用在移動政務上。傳統(tǒng)電子政務的建設運營模式是項目式的，即開發(fā)一個應用就立一個項目，而移動政務應用的開發(fā)往往是融入到后續(xù)長期的運維過程中的。也就是說，一次開發(fā)以后，在運維過程中還需要不斷地繼續(xù)開發(fā)、升級，項目式的建設無法適應移動應用規(guī)律。
?。矗苿诱瞻踩蝿莶蝗輼酚^。當前我國移動互聯(lián)網(wǎng)面臨的安全風險仍非常嚴重，偽基站、釣魚吸費應用、短信詐騙等各類針對移動終端的違法犯罪行為仍十分猖獗，移動應用用戶信息泄露、隱私失竊等事件也頻頻發(fā)生，這既對公眾應用移動政務服務的積極性產(chǎn)生了不利影響，也對移動政務的健康發(fā)展構成了嚴重威脅。例如，公眾在通過移動終端獲取政務服務時，需要提交個人信息，有的服務還需要進行支付，如果移動互聯(lián)網(wǎng)安全隱患嚴重，就可能導致個人信息泄露甚至財產(chǎn)損失。
四、加快我國移動政務發(fā)展的對策建議
?。ㄒ唬┟鞔_總體思路
加強統(tǒng)籌規(guī)劃，完善相關標準規(guī)范，以提高移動在線服務水平和移動監(jiān)管執(zhí)法能力為重點，以集約化建設移動政務服務ａｐｐ和移動監(jiān)管執(zhí)法應用為抓手，加快移動政務發(fā)展。鼓勵加強政企合作，探索可行的移動政務建設運維模式，鼓勵規(guī)范利用第三方平臺建立信息公開和政民互動窗口、承載移動政務服務。
對移動政務應用、移動政府網(wǎng)站、第三方平臺的政務服務的發(fā)展進行分類指導，明確各類移動政務模式的目標、內(nèi)容和具體要求，研究制定移動政務應用以及移動政府網(wǎng)站建設、運維相關標準規(guī)范，將移動政務發(fā)展納入快速、有序、規(guī)范的軌道。
（二）進行總體設計
推動移動政務健康快速發(fā)展需要良好的頂層設計。一是建議中央網(wǎng)信辦、國務院辦公廳等部門聯(lián)合研究出臺《關于加快移動政務發(fā)展的指導意見》，明確移動政務發(fā)展重點，確定當前具體任務，明確各部門分工。二是確定移動政務體系總體架構?？山梃b《國家電子政務總體方案》，并參考美國聯(lián)邦政府移動政務策略，構建移動政務的總體方案。
（三）選擇重點突破口
移動政務涵蓋的范圍較廣，必須分清主次、分步發(fā)展，當前應以移動公共服務和移動執(zhí)法監(jiān)管為重點方向。
?。保鞔_移動優(yōu)先的在線服務策略。在推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”過程中，明確將移動端作為政務服務的主要渠道，鼓勵各試點地區(qū)積極開展移動政務服務應用建設，明確要求新建政務服務項目必須提供面向移動終端的服務，并將是否提供移動端服務作為“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”考核評估的重要指標。
?。玻凑战y(tǒng)一標準分級搭建移動政務服務平臺。在推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”過程中，明確移動政務服務要求，建立移動政務服務基本架構，各級政府按照服務職能搭建本級統(tǒng)一的移動政務服務平臺，各級平臺相互連接，形成統(tǒng)一的移動政務服務體系?？赏茝V江蘇、浙江、廣東等地在政務服務手機客戶端建設中的經(jīng)驗，在省級集中建設，地市、區(qū)縣接入，形成統(tǒng)一的移動政務入口。
?。常哟笠苿泳W(wǎng)絡技術在現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管業(yè)務中的應用。在環(huán)保、交通、公共安全、國土資源監(jiān)測、水利、林業(yè)資源監(jiān)測管理、公共衛(wèi)生、市場監(jiān)管等對現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管具有較強需求的領域，積極運用移動網(wǎng)絡技術，為現(xiàn)場工作人員配備移動終端，實時連接，提供取證、監(jiān)測、信息支撐。
（四）規(guī)范第三方平臺
第三方平臺是政務服務供給的重要渠道和信息公開的重要窗口，當前各級政府利用微博微信等第三方平臺發(fā)布信息、提供服務主要是相關企業(yè)在推動，政府缺乏主動性。建議出臺借助第三方平臺開展移動政務服務的指導性文件，鼓勵和規(guī)范各級政務部門與第三方平臺開展積極合作，提高政務新媒體運營管理的規(guī)范性和政務服務的便捷性。同時，針對政府在利用第三方平臺過程中對數(shù)據(jù)、運營等缺乏規(guī)范管理等問題，明確政府與第三方平臺之間在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權屬以及運維方面的責任、權利，規(guī)范其與第三方平臺的合作。
（五）采取集約化建設模式
移動終端的存儲容量、計算能力有限，移動用戶難以同時下載安裝大量ａｐｐ，因此，政務ａｐｐ不宜各部門、各地區(qū)分散建設。從江蘇、浙江、廣東等地的實踐經(jīng)驗來看，在省級政府統(tǒng)一建設政務服務ａｐｐ，集成各部門、各地市、區(qū)縣的移動服務，既能滿足“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”一窗、一網(wǎng)要求，又能適應移動終端的技術應用特點，是可行的發(fā)展道路。建議指導各部門、各地方按照分級統(tǒng)籌的原則，一級政府建設一個ａｐｐ，各部門按職能分工各自維護相關內(nèi)容，最終由省級通過統(tǒng)一的ａｐｐ窗口面向公眾提供服務。移動終端前后兩段集約，中間業(yè)務環(huán)節(jié)按職能分布由各部門負責，這樣既能充分發(fā)揮集約化建設的優(yōu)勢，又能適應部門分工的要求。
（六）培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍
一是加強對公務員的移動互聯(lián)網(wǎng)知識技能培訓，提高廣大公務員隊伍對移動互聯(lián)網(wǎng)的認識，提升相關技能。建議與高校、科研機構合作，開發(fā)相關課程，舉辦相關專題班。
二是適當引入和培養(yǎng)掌握移動網(wǎng)絡專業(yè)技術的高端人才?？赏ㄟ^政企合作、購買服務等方式，引入企業(yè)的專業(yè)技術人才，為移動政務建設、運維所用。建議政府信息化部門適當引進移動網(wǎng)絡專業(yè)技術人才，為移動政務建設管理提供人才支撐。
（七）開展政企合作試點
通過試點開展政企合作創(chuàng)新，針對移動應用需要高頻度更新和高水平技術人才的特點，重點在技術服務、人才服務、運維管理等方面進行試點，探索適應移動互聯(lián)網(wǎng)應用和傳播規(guī)律的政企合作建設運維的方式方法，建立移動政務應用長效發(fā)展機制。
（八）建設標準化體系
一是按照急用先行的原則，加快研究制定政府移動網(wǎng)站、政務ａｐｐ相關技術和安全標準以及政企合作的管理制度，充分利用第三方平臺的安全標準實現(xiàn)運維管理基本目標。
二是組織力量開展移動政務安全保障關鍵問題研究。建議組織信息安全研究機構，針對移動端安全、移動網(wǎng)絡安全、移動應用安全等問題開展深入研究，全面梳理安全隱患，建立健全移動政務安全保障體系，實現(xiàn)移動政務體系和服務能力現(xiàn)代化。
