近年來，信息網絡迅猛發(fā)展，已滲透到人類生產生活、社會經濟運行的方方面面，構建了一個以網絡為支撐的發(fā)展大環(huán)境。隨著網絡應用的不斷深化，大數(shù)據(jù)應用的影響與日俱增，國家政治、經濟中絕大部分的活動都與數(shù)據(jù)的創(chuàng)造、采集、流通和使用有關，國家的核心競爭力也部分體現(xiàn)為擁有數(shù)據(jù)的規(guī)模、活性及分析、運用數(shù)據(jù)的能力。在這樣的背景下，大數(shù)據(jù)發(fā)展不僅帶來技術和產業(yè)的創(chuàng)新，也帶來國家治理的深刻變革。然而，近年來，我國各地方政府雖然全面深化城市治理工作，但仍面臨全局規(guī)劃不清、機制改革滯后、協(xié)調發(fā)展不足、工作效率不高等共性問題。對此，探討數(shù)據(jù)治理成效顯著的“上海經驗”，對地方政府開展數(shù)據(jù)治理有著重要的借鑒意義。
因此，本文以上海市數(shù)據(jù)治理實踐作為案例，闡述地方政府在當前網絡環(huán)境下運用大數(shù)據(jù)推進社會治理現(xiàn)代化的理念。
一、上海市數(shù)據(jù)治理體系構建
為充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在互聯(lián)網時代社會治理中的作用，《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出建設具有“數(shù)字化、網絡化、智能化”主要特征的智慧城市，并明確智慧城市建設任務的系統(tǒng)安排。2016年9月19日，上海市政府發(fā)布《上海市推進智慧城市建設“十三五”規(guī)劃》，對“十三五”期間上海市智慧城市建設進行全面部署。作為智慧城市建設的關鍵性環(huán)節(jié)，運用大數(shù)據(jù)推進社會治理現(xiàn)代化一直是上海市堅持實行的治理理念。為此，上海市在推進政務數(shù)據(jù)開放共享、促進數(shù)據(jù)交易流通以及促進大數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面采取了一系列行動，構建了較為完善的數(shù)據(jù)治理體系，使上海市在當今網絡環(huán)境下實現(xiàn)了社會治理水平的躍升。
（一）推進政務數(shù)據(jù)共享和開放
1.建立數(shù)據(jù)共享體系
根據(jù)對《上海市政務數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》（后文簡稱《共享管理辦法》）分析整理，上海市數(shù)據(jù)共享體系主要包括三方面內容：首先，建立數(shù)據(jù)共享管理機制，明確了政務數(shù)據(jù)資源共享的領導機構、日常辦事機構（市政府辦公廳）、統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實施機構、資金保障機構，以及政務數(shù)據(jù)資源共享的責任主體，界定了工作職責，構建了多方參與的管理機制；
其次，梳理數(shù)據(jù)資源目錄，推動各行政部門對其存儲的政務數(shù)據(jù)資源進行梳理，確定其共享及公開屬性，并按標準在資源管理平臺進行目錄編制，分為普遍共享、按需共享、不共享三類，以此構建分級分類的數(shù)據(jù)共享機制，保障政府數(shù)據(jù)的安全共享；最后，搭建數(shù)據(jù)共享平臺，該統(tǒng)一的政務數(shù)據(jù)資源管理平臺能滿足市級政務數(shù)據(jù)資源共享和業(yè)務協(xié)同需求，由目錄管理系統(tǒng)和交換系統(tǒng)兩部分組成。
作為政務數(shù)據(jù)資源共享的主要載體，該平臺可為行政機構之間政務數(shù)據(jù)資源共享交換提供支撐，以確保全市性、跨領域性政府數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理、實時連通和同步更新。另外，《共享管理辦法》還明確了數(shù)據(jù)采集、共享使用、共享服務、共享更新、使用限制、安全保障等機制，為地方政府建立數(shù)據(jù)共享體系提供了有效范式。
2.建立數(shù)據(jù)開放體系
根據(jù)對《關于推進政府信息資源向社會開放利用工作的實施意見》（后文簡稱《開放實施意見》）整理分析，上海市數(shù)據(jù)開放體系主要包括三方面內容：首先，建立數(shù)據(jù)開放管理機制，明確了數(shù)據(jù)開放領導協(xié)調機制和項目考核機制、確定了負責統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實施、法制保障、資金保障、保密管理等工作的主體機構，構建了共同參與、工作聯(lián)動的管理機制；
其次，梳理數(shù)據(jù)資源目錄。各政務部門根據(jù)“全面梳理、摸清家底”的要求以及《政務信息資源共享與交換規(guī)范第１部分：目錄元數(shù)據(jù)》等技術規(guī)范，全面梳理政府信息資源，確定開放屬性，編制資源目錄，確保政務數(shù)據(jù)資源的規(guī)范化開放；
最后，開通數(shù)據(jù)開放渠道。通過上文所提及的市級政務數(shù)據(jù)資源管理平臺與各區(qū)縣政府建立的信息資源服務平臺的對接，匯聚各區(qū)縣、各部門的政府信息資源，并建立上海市政府數(shù)據(jù)服務網，由專業(yè)服務機構運行維護，形成統(tǒng)一的政府信息資源開放渠道。另外，《開放實施意見》還明確了開放范圍、開放渠道、增值利用、考核機制、制度配套等內容，為地方政府建立數(shù)據(jù)開放體系提供了有效范式。
3.構建智慧政府體系
為完善上海市跨行業(yè)、跨區(qū)域數(shù)據(jù)資源的開放共享體系，2018年4月12日，上海市大數(shù)據(jù)中心正式揭牌，標志著上海市智慧政府的重要基礎設施落地。根據(jù)對《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》（后文簡稱《智慧政府工作方案》）分析整理，上海市智慧政府體系主要包括三方面內容：
首先，建立數(shù)據(jù)開放共享管理機制，明確由市政務公開與“互聯(lián)網+政務服務”領導小組統(tǒng)籌，由市政府辦公廳牽頭，相關部門參與的智慧政府建設的體制機制，并明確深化辦事主體信用獎懲機制和事中事后綜合監(jiān)管機制。組建上海市大數(shù)據(jù)中心，承擔全市負責政務數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)的融合工作，并制定有關數(shù)據(jù)資源歸集、共享、開放、治理、應用、安全等技術標準及管理辦法，指導各黨政機關、群團組織的數(shù)據(jù)管理工作，從而打破“數(shù)據(jù)孤島”；
其次，構建智慧城市治理機制。上海市大數(shù)據(jù)中心將開展數(shù)據(jù)挖掘、分析工作，研究推動以大數(shù)據(jù)技術為驅動的城市治理體系，并結合云計算、物聯(lián)網、人工智能等先進技術和產品，應用于公共安全等領域，提高城市管理服務能力；
最后，搭建統(tǒng)一政務服務平臺。以電子政務云為基礎，上海市大數(shù)據(jù)中心將推進上海政務網的建設和管理，形成全覆蓋的政務“一網通辦”的總門戶，并打造以“12345”市民服務熱線和“我要找茬”網上政務大廳欄目為基礎的上海政府服務總客服，推進市區(qū)兩級90%以上涉企審批事項實現(xiàn)“一次辦成”。另外，《智慧政府工作方案》還明確了專項行動計劃，常態(tài)宣傳機制、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)管理的績效評估和督查工作等內容。
綜上所述，政府大數(shù)據(jù)治理是智慧城市建設的核心問題之一，圖1上海市政府大數(shù)據(jù)治理相關工作流程，為地方政府構建以數(shù)據(jù)為驅動的智慧政府體系提供了借鑒。通過政府數(shù)據(jù)分級分類管理，保障政府數(shù)據(jù)的安全共享及開放。通過政府大數(shù)據(jù)的匯聚，增加數(shù)據(jù)的廣度和深度，實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)信息的互補，地方政府能夠更加客觀、全面了解發(fā)展現(xiàn)狀，推進實現(xiàn)智慧政府建設，提高政府服務水平及效率。
（二）規(guī)范商業(yè)數(shù)據(jù)流通與交易
2016年1月，上海市經濟信息化委、上海市商委聯(lián)合批復成立“上海市數(shù)據(jù)交易中心股份有限公司”，要求依法合規(guī)制定交易中心建設方案，授權開展面向應用的大數(shù)據(jù)衍生產品交易。需要說明的是，在上海市數(shù)據(jù)交易體系中，將數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)衍生品流通的行為定義為“數(shù)據(jù)互聯(lián)”，在本文中等同于數(shù)據(jù)流通的概念。本文依據(jù)上海數(shù)據(jù)交易中心《數(shù)據(jù)互聯(lián)規(guī)則》等規(guī)范，對上海市數(shù)據(jù)交易體系進行描述。上海市數(shù)據(jù)交易體系的內容主要包括下述方面：
一是建立數(shù)據(jù)交易運行機制，明確了由成員管理、標準建立、互聯(lián)流程等方面組成的運行機制，如定義了供應方、需求方、運營方和監(jiān)管方四個成員角色，規(guī)定了注冊、掛牌、撮合、配送、清算五個數(shù)據(jù)互聯(lián)環(huán)節(jié)，旨在實現(xiàn)系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)交易管理；二是明確數(shù)據(jù)交易原則。第一，個人數(shù)據(jù)保護原則包括：告知同意、禁止公開、選擇退出、數(shù)據(jù)正確、維護權益、應急補救等。第二，數(shù)據(jù)互聯(lián)行為原則包括：使用權移轉、有限互聯(lián)、負責任、禁止再識別、權利窮竭等。第三，數(shù)據(jù)權益保護原則包括：合法持有受保護、增值處理受保護、不法行為不受保護、數(shù)據(jù)權利可共存、數(shù)據(jù)權利有限、數(shù)據(jù)正當使用等。
第四，數(shù)據(jù)安全防控原則包括：數(shù)據(jù)持有人管理責任、管理系統(tǒng)合規(guī)、處理記錄可查、數(shù)據(jù)持有人和受托處理人責任、與風險水平一致的安全措施、危機事件報告等。第五，禁止清單包括：禁止制作、復制、發(fā)布、傳播危害國家安全和社會穩(wěn)定的、涉及個人具體權益的、涉及特定企業(yè)權益的數(shù)據(jù)。這些原則的建立為國家、企業(yè)、個人三個層級的數(shù)據(jù)流通和交易規(guī)定了邊界線，為保障數(shù)據(jù)安全提供了準繩。三是搭建數(shù)據(jù)交易平臺。上海市數(shù)據(jù)交易體系中的數(shù)據(jù)互聯(lián)服務平臺（其服務網站域名為：www.chinadep.com），主要提供成員注冊、需求對接、數(shù)據(jù)配送、賬戶清算等服務，是支持成員開展數(shù)據(jù)互聯(lián)、促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通的技術服務平臺，也是促進跨區(qū)域機構合作、跨領域數(shù)據(jù)融合應用的交流中心。
綜上所述，圖2總結了上海市促進商業(yè)數(shù)據(jù)交易相關工作，為地方政府通過促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通，從而盤活數(shù)據(jù)產業(yè)提供有效借鑒。由此可見，建立健全數(shù)據(jù)交易互聯(lián)相關機制及規(guī)范是促進數(shù)據(jù)安全流通，形成健康有序的數(shù)據(jù)流通環(huán)境的前提保障，而數(shù)據(jù)交易服務平臺則是數(shù)據(jù)交易體系的核心載體，地方政府在重視軟規(guī)則的同時也應夯實硬技術設施，軟硬并重，構建良好的數(shù)據(jù)交易市場。
?。ㄈ┐龠M公共數(shù)據(jù)開發(fā)及利用
2015年，上海市政府數(shù)據(jù)服務網2.0版正式開通，承擔著對外數(shù)據(jù)開放、提供檢索下載服務等功能。依托數(shù)據(jù)服務網豐富全面的數(shù)據(jù)資源，上海市著手開展“上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用大賽（SODA大賽）”系列賽事，秉持“數(shù)據(jù)眾籌、應用眾包、問題眾治”核心理念，率先將企業(yè)、高校及民間機構帶入大數(shù)據(jù)生態(tài)建設和應用創(chuàng)新，以期突破公共大數(shù)據(jù)開發(fā)和利用的瓶頸問題。
2015年，SODA大賽以“城市交通”為主題，收到包括移動APP、網站、微信公眾號和其他應用等多種類型的創(chuàng)意作品共計505個。2016年，SODA大賽以“城市安全”為主題，總計開放29項超過2TB大賽專用數(shù)據(jù)，收到212個高質量參賽作品，涉及社會治安、商圈安全、金融安全、食品安全等多個領域。2017年，SODA大賽聚焦“城市管理”，吸引全球大數(shù)據(jù)愛好者共同挖掘數(shù)據(jù)價值，助力現(xiàn)代城市的精細化管理。此次共開放政、企、事業(yè)單位數(shù)據(jù)集總計23個，其中摩拜單車、摯達充電樁、航旅航班等數(shù)據(jù)集首次在國內賽事中開放；吸引海內外1200多名大數(shù)據(jù)應用愛好者報名參賽，完成組隊212個?？梢哉f，上海市SODA大賽充分發(fā)揮了大數(shù)據(jù)的價值，為大數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展提供了創(chuàng)新驅動。
綜上所述，圖3闡釋了上海市公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用模型，為地方政府利用公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應用解決社會難題提供了寶貴經驗。通過吸納高校、企業(yè)、及機構組織，開放數(shù)據(jù)接口，為其提供有價值的數(shù)據(jù)源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的多樣化應用，是完成公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的“最后一公里”，地方政府能夠激發(fā)相關人才參與社會共治的熱情，提高數(shù)據(jù)資源的利用度及增值性，豐富公共大數(shù)據(jù)的應用場景，為社會治理提供助力。
二、上海市數(shù)據(jù)治理實踐效果
近年來，上海市全面推進數(shù)據(jù)共享開放、流通交易及數(shù)據(jù)開發(fā)利用，并取得了顯著成效，在當前網絡環(huán)境下，大數(shù)據(jù)為上海市經濟發(fā)展及社會治理水平提升發(fā)揮了巨大的推動作用。
（一）政務數(shù)據(jù)共享開放效果顯著
一是建立了完善的工作機制，上海市經信委大數(shù)據(jù)處有專人負責監(jiān)督數(shù)據(jù)開放工作進展情況、指導工作開展，定期（每月）召開數(shù)據(jù)開放工作例會，不定期召開咨詢專家專題討論會；二是建立了政務數(shù)據(jù)開放目錄，上海市每年編制數(shù)據(jù)開放計劃（目錄），根據(jù)制定的計劃，按既定的頻率對數(shù)據(jù)進行更新；三是建立了有效的數(shù)據(jù)開放平臺，上海政府數(shù)據(jù)資源平臺由上海市經信委主持建設并于2012年上線運行，由上海市民信箱信息服務有限公司為運營維護。經過近幾年的不懈努力，目前上海市已實現(xiàn)110個部門的政府數(shù)據(jù)對社會開放，在民生服務、道路交通、衛(wèi)生健康、文化休閑、公共安全、信用服務、教育科技等眾多領域逐步實現(xiàn)了從無到有、從少到多的數(shù)據(jù)開放。
（二）商業(yè)數(shù)據(jù)流通交易逐漸活躍
截至2017年12月，上海數(shù)據(jù)交易中心的商業(yè)數(shù)據(jù)交易總量已突破10億次。作為國內第一個“去中心化”的在線數(shù)據(jù)流通平臺，上海數(shù)據(jù)交易中心聯(lián)合運營商、SDK服務商、金融征信服務商等各類機構，建設了3大基礎數(shù)據(jù)庫，形成標準化、規(guī)模化數(shù)據(jù)運營能力，為200多家成員單位提供數(shù)據(jù)流通服務。其中，自試運行以來，面向市場營銷行業(yè)4大類23項數(shù)據(jù)，日均流通量約2000萬次，面向金融服務行業(yè)4大類83項數(shù)據(jù)，日均查詢量約10萬次。此外，2017年交易中心還開展了標準、規(guī)范、技術、法律等多方面的基礎研究，參與了數(shù)據(jù)交易相關國家標準的制定，累計獲得發(fā)明專利達15項。
?。ㄈ┕矓?shù)據(jù)開發(fā)利用成果喜人
根據(jù)《中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告（2017）》的“開放數(shù)林”指數(shù)評估，上海連續(xù)兩年在政府數(shù)據(jù)開放方面位列全國第一。截至2018年6月，通過全國首個政府數(shù)據(jù)服務網站--上海市政府數(shù)據(jù)服務網，已匯集42個政府部門單位和企業(yè)機構，累計向社會開放數(shù)據(jù)資源近1612個，開放數(shù)據(jù)項總量達25624條，基本覆蓋各市級部門的主要業(yè)務領域。同時，基于開放數(shù)據(jù)庫舉辦的上海市SODA大賽不僅為公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應用提供百家智慧和實踐借鑒，還助力至少2家中國創(chuàng)業(yè)企業(yè)、1家英國創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資，融資金額累計超過千萬美元，創(chuàng)造了可觀的經濟效益和社會價值。除宏觀層面的成果外，上海市公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用在重點行業(yè)領域也取得顯著成效。
三、基于數(shù)據(jù)開展城市治理的思考
?。ㄒ唬┗跀?shù)據(jù)開展城市治理的價值
從上海市數(shù)據(jù)治理案例研究發(fā)現(xiàn)，智慧城市的建設需要創(chuàng)新的城市治理手段，而大數(shù)據(jù)正是創(chuàng)新治理手段的核心要素，對智慧城市建設中的數(shù)據(jù)進行管理、分析及應用，是建設智慧城市的關鍵所在，具有重要的價值意義。
1.經濟價值
無論是政府數(shù)據(jù)的開放還是商業(yè)數(shù)據(jù)的流通，都有助于打破“數(shù)據(jù)孤島”，釋放出巨大的數(shù)據(jù)潛能，為大數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進城市經濟創(chuàng)新轉型，推動城市經濟高速發(fā)展。
2.社會價值
通過海量、多樣、動態(tài)的數(shù)據(jù)有效集成為極具價值的信息資源，地方政府能夠分析過去、研判現(xiàn)在、預知未來，推動政府決策更加精細化、科學化，城市治理更加現(xiàn)代化、智能化，從而提高政府公共服務水平，改善公民生活質量。
3.政治價值
大數(shù)據(jù)治理不僅能為政府管理理念和治理模式的轉變提供強大的支撐，還能提高政府透明度及公信力，有利于政府與公眾之間的交流互動，促進全民參與智慧城市建設。可以說，智慧城市的演變及實現(xiàn)過程就是不斷對數(shù)據(jù)進行采集、共享、流通、分析、開發(fā)、經營和利用的過程。與此同時，我們也不應忽視運用大數(shù)據(jù)及相關技術進行城市治理的過程中也會遭遇種種風險，如數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)被違規(guī)使用等安全風險，以及數(shù)據(jù)失真或過度迷信數(shù)據(jù)信息導致錯誤判斷等。
（二）大數(shù)據(jù)治理相關策略
結合上海市大數(shù)據(jù)治理案例，地方政府應采取相關措施，將可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)風險降到最低，保障城市數(shù)據(jù)治理的安全、高效。
1.建立并健全數(shù)據(jù)治理相關政策規(guī)范
政策規(guī)范是地方政府數(shù)據(jù)治理體系的頂層設計，是相關工作的全局規(guī)劃及實施保障。地方地府應明確在數(shù)據(jù)治理過程中數(shù)據(jù)產生者、數(shù)據(jù)使用者、數(shù)據(jù)管理者的行為邊界，以及數(shù)據(jù)分級分類使用原則、規(guī)范和相關技術標準，形成一個安全、健康、有序、和諧的數(shù)據(jù)治理環(huán)境。
2.構建并完善數(shù)據(jù)治理管理協(xié)調機制
管理協(xié)調機制是地方政府數(shù)據(jù)治理體系的組成框架，它的有效運行關乎數(shù)據(jù)治理的最終效果。地方政府應明確負責統(tǒng)一協(xié)調、法律保障、資金保障、具體實施等各項工作的主體責任，并制定相關監(jiān)管考核措施，形成一個目標明確、團結協(xié)作的數(shù)據(jù)治理管理核心。
3.搭建并維護數(shù)據(jù)治理重要基礎設施
作為地方政府數(shù)據(jù)治理體系的有效載體，統(tǒng)一的門戶網站或網絡平臺為各級各區(qū)地方政府之間、政府與企業(yè)公眾之間的溝通合作提供渠道。地方政府應設立數(shù)據(jù)開放共享平臺、大數(shù)據(jù)中心、政府服務網等數(shù)據(jù)治理基礎設施，并持續(xù)維護完善，形成一個資源集成、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)治理物理核心。
4.重視并推動數(shù)據(jù)治理主體參與共治
政府是城市數(shù)據(jù)治理的主導，企業(yè)及公眾是城市治理的重要參與者，它們共同組成了地方政府數(shù)據(jù)治理體系的助推動力。地方政府應廣泛吸納科研機構、高校智庫、企業(yè)人才、社會公眾積極參與到城市數(shù)據(jù)治理工作中，集萬家智慧、群體力量，形成一個共建共治、共享共贏的數(shù)據(jù)治理空間。
數(shù)據(jù)橫流、數(shù)據(jù)井噴的時代已然到來，數(shù)據(jù)的力量不可小覷。通過本案例可以看出，數(shù)據(jù)是互聯(lián)網時代極具價值的核心資產，城市治理的創(chuàng)新離不開大數(shù)據(jù)及技術的應用，政府應當及時轉變理念，深刻認識到數(shù)據(jù)的價值與潛力，通過不斷提高數(shù)據(jù)治理水平，逐步提升社會治理水平，為智慧城市的快速發(fā)展與城市服務能力提升做出更大貢獻。
