自2001年始, 行政審批制度改革已進(jìn)行七次。本屆政府以“放管服”為邏輯主線的行政審批制度改革, 目標(biāo)明確、策略清晰、效果顯著。與之前多輪次改革相比, 較為突出的特點(diǎn)在于:徹底而積極的改革理念、多樣化政策工具的使用、頻繁的制度體制創(chuàng)新、行政生態(tài)環(huán)境的全方位營(yíng)造等。恰逢其時(shí), 2012年大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展為此輪改革攻堅(jiān)克難提供強(qiáng)大技術(shù)支撐和全新解決方案, 但是目前的理論研究多集中于大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理范式產(chǎn)生的影響等較為宏觀的探討, 對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政審批制度改革的具體結(jié)合問(wèn)題鮮有關(guān)注。發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)質(zhì)性作用還有待理論上厘清如下問(wèn)題:大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的可能和限度是什么?如何將大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政審批的具體過(guò)程相結(jié)合?大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用至行政審批制度改革過(guò)程中需要哪些配套措施?本文力圖通過(guò)理論與案例的分析進(jìn)行可能的回應(yīng)。

　　一、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的可能

　　大數(shù)據(jù)概念的出現(xiàn)主要是針對(duì)之前的小數(shù)據(jù)。麥肯錫公司給出的經(jīng)典定義認(rèn)為, 大數(shù)據(jù)是指“其大小超出了典型數(shù)據(jù)庫(kù)軟件的采集、存儲(chǔ)、管理和分析等能力的數(shù)據(jù)集” 。其定義并沒(méi)有給出一個(gè)精準(zhǔn)的數(shù)量級(jí)衡量標(biāo)準(zhǔn)。大數(shù)據(jù)的兩個(gè)重要特征是, 數(shù)據(jù)規(guī)模的不斷增長(zhǎng), 以及無(wú)法依靠傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)進(jìn)行管理。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)并不意味著所有的領(lǐng)域都可以和必須使用大數(shù)據(jù)技術(shù), 在行政審批制度領(lǐng)域是否需要和適宜使用大數(shù)據(jù)技術(shù)也有不同的觀點(diǎn), 本文認(rèn)為行政審批制度運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的縱向歷時(shí)數(shù)據(jù)和橫向分類數(shù)據(jù), 使大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革成為可能。

　　行政許可權(quán)是政府調(diào)配資源、干預(yù)市場(chǎng)、管理社會(huì)的核心權(quán)力, 由于近些年行政相對(duì)人手機(jī)的普及和互聯(lián)網(wǎng)終端、手機(jī)App的運(yùn)用, 在審批過(guò)程中產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)。從縱向的時(shí)間軸觀察, 政務(wù)服務(wù)中心互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)二十余年來(lái), 積累了大量的辦事數(shù)據(jù)。例如, 天津市行政許可服務(wù)中心官網(wǎng)顯示, 自2004年成立至今, 已經(jīng)累計(jì)接件數(shù)量為2840410件, 累計(jì)辦結(jié)數(shù)量為2796997件。四川省宜賓市僅2017年7月, 市、縣 (區(qū)) 兩級(jí)政務(wù)服務(wù)中心共受理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)138174件 。從橫向的事項(xiàng)分類看, 審批大數(shù)據(jù)資源具有如下特點(diǎn):第一, 主體廣泛。涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府, 公民, 企業(yè)和社會(huì)組織。第二, 內(nèi)容豐富。涉及自然人、法人和其他組織活動(dòng)的全生命周期。 (見(jiàn)表1) 第三, 領(lǐng)域復(fù)雜。無(wú)論是商事登記、稅務(wù)辦理、農(nóng)藥化肥生產(chǎn), 還是土地登記、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、遠(yuǎn)洋魚(yú)類捕撈, 都要通過(guò)登記、備案、批復(fù)、證明、核準(zhǔn)、注冊(cè)等程序進(jìn)行審批。第四, 門(mén)類劃分較為清晰。行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng), 經(jīng)依法審查, 準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為 。行政機(jī)關(guān)的部門(mén)依據(jù)三定方案劃分, 職責(zé)依法, 形成的數(shù)據(jù)分門(mén)別類, 使用方便, 不同于企業(yè)搜集的較為零散的客戶信息數(shù)據(jù), 有利于大數(shù)據(jù)技術(shù)的挖掘和分析。

表1 上海市行政審批事項(xiàng)分類表

　　二、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的限度

　　大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用于行政審批制度改革, 對(duì)于推動(dòng)改革攻堅(jiān)克難正在且必將發(fā)揮重要作用, 但是將改革所有矛盾的化解都寄期望于技術(shù), 顯然是不理性的。目前行政審批制度改革中面臨的如下問(wèn)題是僅依靠技術(shù)難以突破的:

　　第一, 人的素質(zhì)應(yīng)匹配大數(shù)據(jù)技術(shù)。在行政審批制度改革中的人, 可分為兩大類,一類是辦事的自然人和法人;一類是政府接件辦件人員, 包括公務(wù)員和政府雇員。大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)的運(yùn)用源于海量數(shù)據(jù)的錄入, 目前的行政相對(duì)人在自助服務(wù)終端和手機(jī)App軟件的使用習(xí)慣上, 各地區(qū)差異較大, 大城市比小城市的普及率高, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)明顯好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。截至2016年12月, 我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模超過(guò)2億 ;2015年, 全國(guó)有72個(gè)城市入駐微信城市服務(wù), 47個(gè)城市入駐支付寶城市服務(wù) 。從數(shù)據(jù)分析, 相較于我國(guó)7.51億人的網(wǎng)民規(guī)模 , 行政相對(duì)人使用政務(wù)服務(wù)的比率還是處于中低水平。從調(diào)研情況看, 更多的群眾和企業(yè)人員基于方便和慎重的考慮, 習(xí)慣于和工作人員面對(duì)面地交流和辦理。在大數(shù)據(jù)的查詢與分析技術(shù)方面, 政務(wù)服務(wù)中心和行政審批局的改革過(guò)程雖有區(qū)別, 但是基本思路都是將行政許可事項(xiàng)集中、行政許可權(quán)力集中、行政許可人員集中, 以提高行政審批的辦事效率, 節(jié)約行政成本, 利于監(jiān)督, 方便群眾辦事, 同時(shí)行政編制不僅不增加, 而且還在減少, 窗口辦件的人員要求一人多能或一人高能, 可以同時(shí)審批若干部門(mén)的事項(xiàng)或是高效審批本部門(mén)的事項(xiàng)。因此, 為了保證審批制度改革的正常推進(jìn), 政務(wù)中心和行政審批局都會(huì)通過(guò)政府雇員或勞務(wù)派遣的方式招聘臨時(shí)員工, 但是這些員工待遇低, 培訓(xùn)跟不上, 流動(dòng)較快, 應(yīng)付正常的審批工作都有難度, 如果再要求他們對(duì)各種錄入數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的分析, 難度就更大了。

　　第二, 政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)應(yīng)匹配大數(shù)據(jù)技術(shù)。平臺(tái)建設(shè)包括兩個(gè):一是網(wǎng)上平臺(tái)。截至2017年8月底, 已有29個(gè)省 (區(qū)、市) 及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建成一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái), 其中16個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)全覆蓋。平臺(tái)功能方面, 北京、天津、上海、浙江、山東、廣東、海南等地區(qū)平臺(tái)搜索、注冊(cè)、咨詢等功能有效可用的比例在80%以上;服務(wù)事項(xiàng)方面, 江蘇、浙江、山東、廣東、貴州、寧夏等地區(qū)平臺(tái)80%以上的服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范性、實(shí)用性、準(zhǔn)確性較好 。抽查發(fā)現(xiàn), 有26%的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政府門(mén)戶網(wǎng)站“兩張皮”:存在不能提供統(tǒng)一服務(wù)入口, 同一事項(xiàng)內(nèi)容不同、標(biāo)準(zhǔn)各異的問(wèn)題。還有部分平臺(tái)與部門(mén)辦事系統(tǒng)身份認(rèn)證不統(tǒng)一, 系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不共享, 導(dǎo)致企業(yè)、群眾辦事需要在多個(gè)平臺(tái)、系統(tǒng)間重復(fù)注冊(cè)登錄。此外, 平臺(tái)咨詢投訴回復(fù)不及時(shí)的情況比較突出, 對(duì)用戶咨詢問(wèn)題超過(guò)5個(gè)工作日未作答復(fù)的占38%。在平臺(tái)搜索功能上, 有22%平臺(tái)此功能不可用, 市、縣級(jí)平臺(tái)尤為突出。二是實(shí)體大廳。實(shí)體大廳因網(wǎng)上平臺(tái)的建設(shè)而受到政府部門(mén)與公眾的質(zhì)疑, 認(rèn)為有網(wǎng)上的大廳, 實(shí)體大廳就應(yīng)該取消, 這樣更節(jié)省行政成本, 減少重復(fù)建設(shè)。事實(shí)上, 網(wǎng)上平臺(tái)的有序健康運(yùn)行, 依賴于實(shí)體平臺(tái)的規(guī)范和完善。國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”會(huì)議指出, “建設(shè)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’, 要筑牢實(shí)體大廳這個(gè)基礎(chǔ)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)是辦事服務(wù)的入口, 實(shí)體大廳是能辦通辦的基礎(chǔ), ‘展現(xiàn)在線上、功夫在線下’?！比魏渭夹g(shù)都需要依托平臺(tái)維護(hù), 政務(wù)服務(wù)中心是網(wǎng)上辦事大廳必不可少的后臺(tái)支撐, 需要為大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用進(jìn)行政策的調(diào)整、宣傳和具體的執(zhí)行。

　　三、大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)行政審批制度改革創(chuàng)新

　　行政審批制度是指有行政審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人依法提出的申請(qǐng)進(jìn)行審查, 決定授予其進(jìn)行某一活動(dòng)的資格和權(quán)利, 并對(duì)其進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管所形成的制度 。將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于審批制度改革的優(yōu)勢(shì)非常明顯。 (見(jiàn)表2) 基于理論定義和實(shí)踐操作, 本文將大數(shù)據(jù)在行政審批制度改革中的應(yīng)用, 分解為申請(qǐng)———審批 (受理、審查、決定) ———監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)。在申請(qǐng)環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一電子化以及個(gè)性化推送;在審批環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)流程再造和有效監(jiān)督;在監(jiān)管環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管以及審批與監(jiān)管的無(wú)縫銜接。

表2 大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于審批制度改革的效果分析

　　1. 大數(shù)據(jù)技術(shù)在申請(qǐng)環(huán)節(jié)的應(yīng)用

　　(1) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)化。行政審批申請(qǐng)一般包括網(wǎng)上申請(qǐng)、手機(jī)App申請(qǐng)、自助服務(wù)終端申請(qǐng)以及現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)四種渠道。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不僅可以將前三種渠道的申請(qǐng)進(jìn)行整合, 同時(shí)可以將窗口現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)資料統(tǒng)一進(jìn)行電子化掃描上傳, 從而在申請(qǐng)環(huán)節(jié)就保證了行政審批全流程的數(shù)據(jù)化?；ヂ?lián)網(wǎng)、手機(jī)App以及自助服務(wù)終端的平臺(tái)整合建設(shè)要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向, 建設(shè)市級(jí)、省級(jí)乃至國(guó)家級(jí)的行政審批申請(qǐng)平臺(tái), 實(shí)現(xiàn)各省、各部門(mén)的數(shù)據(jù)共享, 消除政府部門(mén)長(zhǎng)期存在的“信息孤島”現(xiàn)象。將審批事項(xiàng)按行業(yè)、區(qū)劃、主題、部門(mén)、證照等進(jìn)行多角度分類, 同時(shí)公開(kāi)每一項(xiàng)審批需要的辦理材料以及辦理流程, 公民登陸平臺(tái)能第一時(shí)間完成事項(xiàng)申請(qǐng)。此外, 平臺(tái)應(yīng)建設(shè)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的智能服務(wù)系統(tǒng), 回應(yīng)公民在審批申請(qǐng)中遇到的問(wèn)題。統(tǒng)一數(shù)據(jù)化申請(qǐng), 一方面便利了公民辦理業(yè)務(wù)需求, 為公民提供了多種不同的申請(qǐng)渠道, 改變了公民在各個(gè)部門(mén)來(lái)回跑的局面。公民業(yè)務(wù)申請(qǐng)的所有電子化材料都會(huì)以數(shù)據(jù)的形式同步儲(chǔ)存到數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)之中, 數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)通過(guò)識(shí)別身份證號(hào), 給每一個(gè)辦事公民建立一個(gè)專有的數(shù)據(jù)集, 公民每一次辦事需要的材料將自動(dòng)從數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)中獲取, 并將新的材料信息進(jìn)行儲(chǔ)存, 這樣就從根本上杜絕了重復(fù)提交資料和“證明我媽是我媽”等“奇葩證明”問(wèn)題的發(fā)生。另一方面也提高了審批部門(mén)的辦事效率, 尤其對(duì)于并聯(lián)審批等涉及多部門(mén)的審批事項(xiàng), 電子化材料的流轉(zhuǎn)會(huì)大大降低部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本。

　　(2) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)行政審批的個(gè)性化推送。大數(shù)據(jù)最為人所熟悉的應(yīng)用, 便是通過(guò)對(duì)顧客瀏覽記錄以及購(gòu)物訂單的數(shù)據(jù)挖掘, 得出顧客的購(gòu)物偏好, 從而對(duì)顧客進(jìn)行個(gè)性化推送, 現(xiàn)有的大型購(gòu)物網(wǎng)站, 如亞馬遜、淘寶等熟練地運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù), 為企業(yè)帶來(lái)了巨大的利潤(rùn)。同理, 審批部門(mén)也可以通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù), 對(duì)審批平臺(tái)用戶的行為習(xí)慣進(jìn)行相關(guān)性分析, 智能推送用戶需要的信息, 變被動(dòng)受理為主動(dòng)服務(wù), 實(shí)現(xiàn)個(gè)性化服務(wù)定制。個(gè)性化推送包括一次性推送和長(zhǎng)期推送。一次性推送是依據(jù)行政相對(duì)人的辦件需要, 推送辦理相關(guān)證件的經(jīng)驗(yàn), 提供備選方案并給出最適合的選擇推薦。長(zhǎng)期推送是通過(guò)對(duì)自然人和法人的基本信息和辦事足跡的數(shù)據(jù)挖掘, 精準(zhǔn)推送相關(guān)業(yè)務(wù)資訊, 與企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍相匹配的經(jīng)營(yíng)許可和行業(yè)準(zhǔn)入許可信息、政府監(jiān)管方式方法的制度變動(dòng)、各部門(mén)的優(yōu)惠政策等內(nèi)容。

　　2. 大數(shù)據(jù)技術(shù)在審批環(huán)節(jié)的應(yīng)用

　　(1) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)審批環(huán)節(jié)的流程再造。從行政審批流程再造來(lái)看, IT時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”使大部分地方政府實(shí)現(xiàn)了申請(qǐng)環(huán)節(jié)的網(wǎng)上申請(qǐng), 讓公民少跑路, 但是審批環(huán)節(jié)中的受理、審查、決定, 仍然需要政府審批人員線下輔助進(jìn)行。從IT時(shí)代到DT時(shí)代, 具有5V特征的大數(shù)據(jù)正成為人類的第二語(yǔ)言, 數(shù)據(jù)將會(huì)真正實(shí)現(xiàn)審批環(huán)節(jié)的流程再造。在受理階段, 實(shí)現(xiàn)清單對(duì)照到數(shù)據(jù)核對(duì)。傳統(tǒng)的政府審批在收到公民申請(qǐng)材料以后, 需要人工對(duì)照審批清單逐一檢驗(yàn), 既影響效率又增加人力成本。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以為每一項(xiàng)審批業(yè)務(wù)建立專門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)集, 然后將申請(qǐng)人的數(shù)據(jù)材料直接與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)集進(jìn)行對(duì)照, 如果材料齊全, 直接進(jìn)入審查階段;反之, 則進(jìn)行異常報(bào)警, 推送給申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料。在審查環(huán)節(jié), 實(shí)現(xiàn)特殊環(huán)節(jié)由專家審查到數(shù)據(jù)決策。審查階段的特殊環(huán)節(jié), 如檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等, 需要中介專家介入進(jìn)行專業(yè)判斷, 但此環(huán)節(jié)存在“紅頂中介”以及亂收費(fèi)、周期過(guò)長(zhǎng)等現(xiàn)象, 長(zhǎng)期消解我國(guó)行政審批改革紅利, 也是我國(guó)行政審批改革的頑疾所在。大數(shù)據(jù)作出的最大貢獻(xiàn)之一就是, 人類從依靠自身判斷做決定到依靠數(shù)據(jù)做決定的轉(zhuǎn)變, 行業(yè)專家和技術(shù)專家的光芒都會(huì)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)專家和數(shù)據(jù)分析家的出現(xiàn)而變暗, 因?yàn)楹笳卟皇芘f觀念的影響, 能夠聆聽(tīng)數(shù)據(jù)發(fā)出的聲音 。NBA市場(chǎng)選拔新球員, 從傳統(tǒng)的通過(guò)球探主觀判斷到對(duì)球員的大數(shù)據(jù)分析, 政府審批部門(mén)同樣可以利用大數(shù)據(jù)決策, 弱化對(duì)中介組織和行業(yè)專家的需求, 通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用超越制度改革限度, 從而根本上解決行政審批中介服務(wù)的問(wèn)題。以地震安全性審查為例, 傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方式需要專家現(xiàn)場(chǎng)詳細(xì)研究, 了解地震波傳播途徑, 得到工程所在地區(qū)的地震動(dòng)衰減規(guī)律;大數(shù)據(jù)時(shí)代下, 政府可以通過(guò)廣泛實(shí)時(shí)收集現(xiàn)場(chǎng)傳感設(shè)備數(shù)據(jù), 并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、清洗、合并和分類處理, 提取出關(guān)鍵數(shù)據(jù), 對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度的分析挖掘, 從而確定與工程抗震設(shè)防要求相應(yīng)的地震動(dòng)參數(shù), 以及場(chǎng)址的地震地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測(cè)結(jié)果。在決定環(huán)節(jié), 大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“許可證”的自由流動(dòng)。“證”無(wú)非是信息的載體, “辦證”無(wú)非是信息的流動(dòng), 特別是政府部門(mén)之間的信息流動(dòng) 。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用可以逐步取消紙質(zhì)許可證的頒發(fā), 建立公民“證照庫(kù)”, 在公民需要辦理其他許可證時(shí), “證照庫(kù)”會(huì)通過(guò)跨部門(mén)數(shù)據(jù)流動(dòng), 相互查對(duì), 從而避免公民重復(fù)提交證件。

　　(2) 大數(shù)據(jù)技術(shù)打造審批環(huán)節(jié)的“數(shù)據(jù)鐵籠”。審批部門(mén)一直是腐敗的重災(zāi)區(qū), 有效監(jiān)督審批權(quán)具有重要意義。貴陽(yáng)市依托貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展先行的優(yōu)勢(shì), 2015年首次提出“數(shù)據(jù)鐵籠”的概念, 即通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)完整記錄權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程, 并通過(guò)云平臺(tái)的數(shù)據(jù)匯集和應(yīng)用功能, 編織制約權(quán)力的籠子?！皵?shù)據(jù)鐵籠”實(shí)現(xiàn)審批權(quán)力監(jiān)督到個(gè)人。政府審批人員通過(guò)開(kāi)啟執(zhí)法記錄儀, 移動(dòng)考勤系統(tǒng)實(shí)時(shí)記錄行動(dòng)軌跡, 每完成一個(gè)業(yè)務(wù)動(dòng)作, 數(shù)據(jù)都會(huì)同步上傳到審批人員專有的誠(chéng)信檔案。信息系統(tǒng)通過(guò)IP綁定、身份識(shí)別、唯一數(shù)字證書(shū)認(rèn)定等技術(shù)手段, 使審批人員的每項(xiàng)行動(dòng)都變得可查、可控、可追溯, 權(quán)力運(yùn)行過(guò)程被全天候、多維度監(jiān)督。通過(guò)權(quán)力監(jiān)督到個(gè)人, 可以有效防止“集體性腐敗”, 增強(qiáng)個(gè)人行使權(quán)力的責(zé)任意識(shí)。此外, “數(shù)據(jù)鐵籠”實(shí)現(xiàn)審批權(quán)力的科學(xué)監(jiān)督。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以有效避免人為監(jiān)督的影響, 實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的深度融合, 利用數(shù)據(jù)對(duì)審批權(quán)進(jìn)行約束和規(guī)范。通過(guò)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 優(yōu)化、細(xì)化、固化審批權(quán)運(yùn)行流程和辦理環(huán)節(jié), 實(shí)現(xiàn)審批權(quán)運(yùn)行的全程電子化, 及時(shí)發(fā)現(xiàn)和捕捉審批權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的異常, 最大限度地堵塞漏洞, 保證權(quán)力規(guī)范、透明的運(yùn)行。

　　3.大數(shù)據(jù)技術(shù)在監(jiān)管環(huán)節(jié)的應(yīng)用

　　(1) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)全方位監(jiān)管。“重審批, 輕監(jiān)管”是傳統(tǒng)政府行政審批的一大弊病, 究其原因, 除了政府權(quán)力的本位意識(shí), 還有操作上的復(fù)雜性。傳統(tǒng)“人盯人式”的監(jiān)管方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要, 因此要想實(shí)現(xiàn)從審批向監(jiān)管轉(zhuǎn)移, 除了理念上的創(chuàng)新, 還需要技術(shù)上的進(jìn)步。大數(shù)據(jù)對(duì)審批事項(xiàng)的監(jiān)管, 主要是通過(guò)建立大數(shù)據(jù)模型、在海量的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)異常、計(jì)算機(jī)程序自動(dòng)報(bào)警, 實(shí)現(xiàn)“人力監(jiān)管”到“數(shù)據(jù)監(jiān)管”的根本變革。在將大數(shù)據(jù)引入監(jiān)管領(lǐng)域, 實(shí)務(wù)界根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的需要已經(jīng)進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性嘗試。上海市浦東、長(zhǎng)寧等區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)與大眾點(diǎn)評(píng)等團(tuán)購(gòu)網(wǎng)站合作, 根據(jù)對(duì)網(wǎng)站用戶的評(píng)論分析, 制定了“餐飲企業(yè)食品安全負(fù)面評(píng)論關(guān)鍵詞搜索清單”, 如“臟亂差”“過(guò)期食品”等, 監(jiān)管部門(mén)定期對(duì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索, 根據(jù)檢索信息進(jìn)行實(shí)地排查, 這樣就大大提高了市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)性。山東省臨沂市環(huán)保局通過(guò)打造環(huán)境智能監(jiān)控網(wǎng)絡(luò), 對(duì)全市廢水廢氣污染源企業(yè)進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控, 全面掌握企業(yè)廢水廢氣排放情況, 同時(shí)建立環(huán)境數(shù)據(jù)資源中心, 通過(guò)數(shù)據(jù)分析和智能報(bào)警及時(shí)發(fā)現(xiàn)排污超標(biāo)企業(yè), 從而實(shí)現(xiàn)全方位、精準(zhǔn)性監(jiān)管。

　　(2) 大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管的無(wú)縫銜接。“相對(duì)集中許可權(quán)”改革之后, 審批與監(jiān)管便出現(xiàn)了職能分離, 強(qiáng)化審批部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)對(duì)接便成為改革的重要內(nèi)容 。作為貴州省“相對(duì)集中許可權(quán)”改革試點(diǎn), 2015年8月成立的貴安新區(qū)行政審批局通過(guò)三次集中劃入, 已集中行使255項(xiàng)行政許可權(quán), 包括發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)、交通、住建等方面的行政許可事項(xiàng), 集中度達(dá)95%。為了解決行政審批局事項(xiàng)審批和監(jiān)管部門(mén)事項(xiàng)監(jiān)管之間的信息不對(duì)稱, 貴安新區(qū)行政審批局依托貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展的先行優(yōu)勢(shì), 精心籌建了審批服務(wù)云平臺(tái), 應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)“審管分離”信息系統(tǒng), 讓“數(shù)據(jù)多跑路”, 實(shí)現(xiàn)審管無(wú)縫銜接。行政審批局在完成審批行為之后, 事項(xiàng)辦理的申請(qǐng)資料、審批結(jié)果、現(xiàn)場(chǎng)踏勘圖片、專家評(píng)審意見(jiàn)等審批過(guò)程性資料自動(dòng)推送給監(jiān)管部門(mén), 監(jiān)管部門(mén)即時(shí)獲取有關(guān)許可事項(xiàng)的審批信息, 依法開(kāi)展事中事后監(jiān)管工作, 并將執(zhí)法人員、執(zhí)法時(shí)間、經(jīng)營(yíng)狀況、存在問(wèn)題及處理結(jié)果等監(jiān)管執(zhí)法信息在規(guī)定時(shí)間內(nèi)公示以接受監(jiān)督, 同時(shí)與行政審批局就完善和提升相關(guān)審批工作形成了良性互動(dòng)。實(shí)際上, 大數(shù)據(jù)的應(yīng)用還有利于行政審批局與監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任認(rèn)定?！皩徆芊蛛x”改革, 直接帶來(lái)的就是審管的責(zé)任界定問(wèn)題, 由于審批與監(jiān)管之間混淆不清, 很容易出現(xiàn)相互推諉、互相指責(zé)現(xiàn)象, 大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)分別建立審批云和監(jiān)管云, 將審批與監(jiān)管行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行全過(guò)程記錄, 做到“讓數(shù)據(jù)說(shuō)話”, 從而解決責(zé)任界定不清的難題。

　　四、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的配套政策

　　1. 推進(jìn)大數(shù)據(jù)縱橫貫通的全系統(tǒng)審批平臺(tái)建設(shè)

　　條塊分割、各自為政的行政管理體制造成我國(guó)審批部門(mén)長(zhǎng)期存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象, 審批數(shù)據(jù)呈現(xiàn)獨(dú)占性、封閉性。而散存在各級(jí)政府以及各個(gè)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)不能進(jìn)行交換和共享, 無(wú)法通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù), 發(fā)揮審批數(shù)據(jù)的規(guī)模性價(jià)值。因此, 將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到行政審批制度改革中, 首先要打造大數(shù)據(jù)橫縱貫通的全系統(tǒng)審批平臺(tái)。具體來(lái)說(shuō), 在橫向上, 各級(jí)政府要大力整合各部門(mén)審批數(shù)據(jù)資源, 實(shí)現(xiàn)審批數(shù)據(jù)的集中管理, 建設(shè)各級(jí)橫向?qū)徟到y(tǒng), 便利審批數(shù)據(jù)在各部門(mén)之間的互聯(lián)互通。在縱向上, 中央政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì), 建設(shè)國(guó)家級(jí)-省級(jí)-地市級(jí)的縱向?qū)徟到y(tǒng), 從而實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府以及地方政府之間審批數(shù)據(jù)的交換、共享。通過(guò)橫縱系統(tǒng)的建立, 建設(shè)全國(guó)一體化的大數(shù)據(jù)審批平臺(tái)。平臺(tái)的前期搭建需要大量的資金投入, 后期還需要持續(xù)的運(yùn)營(yíng)成本和維修成本, 因此政府部門(mén)需要加大大數(shù)據(jù)審批的資金投入, 同時(shí)制定好審批業(yè)務(wù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)融合的建設(shè)方案, 杜絕形象工程, 浪費(fèi)政府資源。

　　2. 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)人才的引進(jìn)與培訓(xùn)制度

　　當(dāng)前我國(guó)政府審批部門(mén)應(yīng)用大數(shù)據(jù)還處于初級(jí)階段, 相關(guān)理念已經(jīng)提出, 但應(yīng)用實(shí)踐還鮮有案例。除了條塊分割體制的改革阻力, 很大一部分源于缺乏審批部門(mén)技術(shù)人員, 造成“空有想法, 難以落地”的局面。雖然已經(jīng)有審批部門(mén)通過(guò)與第三方合作, 采用合同外包的形式, 利用大數(shù)據(jù)公司的專業(yè)化技術(shù)實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建。但是, 外來(lái)技術(shù)人員不能長(zhǎng)期留在審批部門(mén), 對(duì)于部門(mén)審批業(yè)務(wù)缺乏了解, 增加公司技術(shù)人員與政府業(yè)務(wù)人員的溝通成本, 很難實(shí)現(xiàn)“技術(shù)+業(yè)務(wù)”的完美融合?；诖? 我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)該設(shè)置專門(mén)的大數(shù)據(jù)技術(shù)崗位, 在層級(jí)比較高或者規(guī)模比較大的審批部門(mén)成立專門(mén)的大數(shù)據(jù)技術(shù)團(tuán)隊(duì), 并給予相應(yīng)的物質(zhì)支持。近年來(lái), 以北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)為代表的35所高校已經(jīng)開(kāi)設(shè)大數(shù)據(jù)專業(yè), 這就為社會(huì)培養(yǎng)了一批專門(mén)的大數(shù)據(jù)人才。政府審批部門(mén)要抓住機(jī)遇, 可以與高校簽訂大數(shù)據(jù)審批專業(yè)的定向培養(yǎng)計(jì)劃, 有針對(duì)性地培養(yǎng)掌握審批業(yè)務(wù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)合型人才, 或者在每年的公務(wù)員招考中有側(cè)重地招收大數(shù)據(jù)專業(yè)學(xué)生, 以充實(shí)政府審批部門(mén)大數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì), 推進(jìn)大數(shù)據(jù)在行政審批中的應(yīng)用。同時(shí), 可以將審批部門(mén)主管人員送到高校進(jìn)行再深造, 通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)專業(yè)的學(xué)習(xí), 進(jìn)一步了解大數(shù)據(jù), 加深對(duì)大數(shù)據(jù)推動(dòng)當(dāng)前行政審批制度改革重大意義的認(rèn)識(shí), 從而成為推動(dòng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用行政審批制度改革的積極力量。

　　3. 完善審批數(shù)據(jù)的安全和隱私保護(hù)制度

　　審批數(shù)據(jù)具有極其重要的價(jià)值, 一方面審批數(shù)據(jù)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)系, 通過(guò)對(duì)建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)的分析可以預(yù)測(cè)房?jī)r(jià)走勢(shì), 通過(guò)對(duì)開(kāi)辦企業(yè)數(shù)量的審批數(shù)據(jù)分析可以了解市場(chǎng)活躍度;另一方面審批數(shù)據(jù)不僅包含著公民所有的個(gè)人信息, 而且也反映著公民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況。因此對(duì)于部分審批數(shù)據(jù)應(yīng)該給予公開(kāi), 接受大眾的監(jiān)督, 但是對(duì)于不能公開(kāi)數(shù)據(jù)的獲取、儲(chǔ)存、使用方面就會(huì)涉及兩個(gè)問(wèn)題:第一, 數(shù)據(jù)安全問(wèn)題;第二, 數(shù)據(jù)隱私問(wèn)題。數(shù)據(jù)安全有兩層含義, 首先是要保證用戶的數(shù)據(jù)不損害、不丟失, 其次是要保證數(shù)據(jù)不會(huì)被偷走或者盜用。在云計(jì)算快速發(fā)展的今天, 保證數(shù)據(jù)儲(chǔ)存的完整性、長(zhǎng)期性已經(jīng)不再是問(wèn)題, 相反越是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展, 計(jì)算機(jī)系統(tǒng)存在的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越大, 數(shù)據(jù)丟失造成的危害就會(huì)越不可估量。我們可以利用大數(shù)據(jù)本身的特點(diǎn), 來(lái)保護(hù)大數(shù)據(jù)的信息安全, 通常一項(xiàng)審批事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程是固定的, 可能會(huì)是從A點(diǎn)到B點(diǎn), 再到C點(diǎn)、D點(diǎn)……假如入侵者攻擊進(jìn)入政府審批系統(tǒng), 由于他對(duì)審批事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程并不了解, 他的操作可能直接從A點(diǎn)繞到C點(diǎn), 然后跳到E點(diǎn), 因此可以通過(guò)大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)并制止異常的操作。此外, 當(dāng)數(shù)據(jù)量足夠大時(shí), 被授權(quán)操作人員的使用習(xí)慣也可以學(xué)習(xí), 那么不符合這些習(xí)慣的操作就可能來(lái)自非法的入侵者, 這些操作就會(huì)被禁止。數(shù)據(jù)隱私主要是防止政府審批部門(mén)工作人員, 尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)人員出于某種訴求將保密的數(shù)據(jù)進(jìn)行曝光。由于各個(gè)行業(yè)不管是政府部門(mén)還是私營(yíng)部門(mén)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中都會(huì)面臨同樣的問(wèn)題, 所以相關(guān)的探討對(duì)于大數(shù)據(jù)在行政審批中的應(yīng)用具有一定的價(jià)值。首先, 在制度層面, 要制定或者完善相關(guān)的規(guī)章制度, 強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)使用者承擔(dān)責(zé)任, 對(duì)于數(shù)據(jù)泄露者進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰;其次, 在技術(shù)層面, 對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理, 預(yù)處理保留原來(lái)特性, 使得數(shù)據(jù)科學(xué)家能夠處理數(shù)據(jù), 但讀不懂?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)容。

　　五、結(jié)論與討論

　　從國(guó)際視角觀察, 中國(guó)的行政審批制度改革從語(yǔ)境、發(fā)端、面臨的問(wèn)題到解決的方案都完全不同于西方, 是中國(guó)特色的政府改革。以國(guó)內(nèi)視角分析, 行政審批制度改革相較于其他政府改革具有較為鮮明的特點(diǎn):一是各方利益的聚焦點(diǎn):政府的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、企業(yè)的爭(zhēng)奪點(diǎn)、公眾的敏感點(diǎn)。例如, 按照中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)的最新清單, 中國(guó)證監(jiān)會(huì)的審批事項(xiàng)是41項(xiàng), 是國(guó)家部委中審批事項(xiàng)最多的部門(mén)之一, 審批事項(xiàng)中如公司公開(kāi)發(fā)行股票 (A股、B股) 核準(zhǔn)、全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)公司章程和業(yè)務(wù)規(guī)則的審批等每一項(xiàng)都牽動(dòng)企業(yè)和公眾的神經(jīng)。二是技術(shù)特征明顯。行政審批制度改革多涉及專業(yè)領(lǐng)域的資源分配, 例如農(nóng)業(yè)部的37項(xiàng)審批, 包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和進(jìn)口審批, 農(nóng)藥和肥料登記, 從事高致病性或疑似高致病性病原微生物實(shí)驗(yàn)活動(dòng)審批等, 都要求審批人員具有相關(guān)專業(yè)知識(shí), 在農(nóng)業(yè)部的行政審批綜合服務(wù)大廳里, 九個(gè)窗口工作人員均是碩士以上學(xué)歷, 其中有三位是博士。三是涉及國(guó)家安全、公共安全和生命財(cái)產(chǎn)安全。例如國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的20項(xiàng)審批, 數(shù)量不多, 但事關(guān)重大, 包括嬰幼兒配方乳品配方注冊(cè), 藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范 (GMP) 認(rèn)證, 疫苗類制品、血液制品、用于血源篩查的體外診斷試劑以及國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的其他生物制品銷(xiāo)售前或進(jìn)口時(shí)檢驗(yàn)或?qū)徟? 等等。四是多部門(mén)協(xié)同, 提高效率的空間有, 但落實(shí)難。一個(gè)比較典型的例子是, 2013年由廣州市政協(xié)委員曹志偉制作的投資建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程圖, 被媒體報(bào)道為“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”。曹志偉將歷時(shí)2020天的審批流程按照部門(mén)、環(huán)節(jié)繪制在4.4米的圖紙上。該圖顯示, 在廣州一個(gè)投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收, 要經(jīng)過(guò)20個(gè)委、辦、局, 53個(gè)處、室、中心、站, 100個(gè)審批環(huán)節(jié), 蓋108個(gè)章, 繳納36項(xiàng)行政收費(fèi)。基于以上的分析, 行政審批制度改革不可避免地呈現(xiàn)漸進(jìn)性、局部性、滯后性和反復(fù)性, 但是在信息時(shí)代, 技術(shù)的更新特點(diǎn)是革命性、全局性、前瞻性和不可逆性, 因此, 政府需要調(diào)整、適應(yīng)甚至追趕技術(shù)的腳步, 這不僅是中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象, 從全球觀察, 也大體如此, 在擁抱新技術(shù)的態(tài)度上, 企業(yè)顯然比政府積極得多。

　　大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于行政審批制度改革的過(guò)程可以分為四個(gè)階段:第一階段是大數(shù)據(jù)概念普及階段。政府部門(mén)的工作人員需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間去感知、理解新的概念, 以及由新概念帶來(lái)的工作模式、工作方法和工作環(huán)境的改變。當(dāng)然, 新技術(shù)也要求公務(wù)員要有主動(dòng)轉(zhuǎn)變的意識(shí)和迅速適應(yīng)變化的能力。第二階段是大數(shù)據(jù)改變審批流程。任何技術(shù)最容易滲入和改變的就是具體的工作流程, 在審批流程改革基本進(jìn)入了人力所能達(dá)到的極限狀態(tài)時(shí), 大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)會(huì)為流程優(yōu)化提供幾何級(jí)效率提升的便捷途徑。第三個(gè)階段是大數(shù)據(jù)倒逼制度改革的階段。大數(shù)據(jù)技術(shù)在全程、深入地參與審批流程再造的過(guò)程之后, 就會(huì)對(duì)審批制度提出必須改革的要求。此階段, 審批制度改革所需要的制度環(huán)境包括法律、政策和機(jī)構(gòu)設(shè)置等, 要逐步適應(yīng)大數(shù)據(jù)改革的步伐和速度, 這一階段決定了大數(shù)據(jù)技術(shù)深入應(yīng)用于行政審批制度改革的可能性。第四個(gè)階段是大數(shù)據(jù)技術(shù)與制度高度融合階段, 也是最為理想的狀態(tài)。此時(shí)的制度框架雖然是剛性的, 但是具體的機(jī)制具有適應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)環(huán)境的彈性, 對(duì)于技術(shù)的進(jìn)步高度敏感, 能夠做出迅速的調(diào)整和反饋。目前的行政審批實(shí)踐尚處于第一階段, 少數(shù)地區(qū)進(jìn)入了發(fā)展的第二階段。因此, 無(wú)論我們是否愿意看到, 大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政審批制度改革的融合仍需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。當(dāng)然, 由于本文研究體量的局限和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的水平, 關(guān)于行政審批各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、政府各層級(jí)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的方式方法、難點(diǎn)和趨勢(shì)還有待進(jìn)一步地深入研究。