2018年1月31日中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心 (CNNIC) 發(fā)布的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示, 截至2017年12月, 我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.72億, 互聯(lián)網(wǎng)普及率為55.8%, 超過(guò)全球平均水平4.1個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)已處在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代, 大數(shù)據(jù)平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的最前沿科技之一。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出, “要推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深入融合”。如何充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)社會(huì)快速發(fā)展是各級(jí)政府思考的核心問(wèn)題。

　　信息惠民政策是政府信息開(kāi)放的深度發(fā)展, 它以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共建共享為基礎(chǔ), 以解決民生領(lǐng)域突出難題為核心, 通過(guò)整合孤立、分散的政務(wù)服務(wù)資源, 逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和社會(huì)信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和“一站式”辦理。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨成為推動(dòng)信息惠民政策快速發(fā)展的有利環(huán)境, 有助于政策本身的不斷完善和有效實(shí)施。2017年12月8日, 中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)。在信息惠民建設(shè)方面, 習(xí)近平總書(shū)記指出要運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)保障和改善民生, 堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想, 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+文化”等, 讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路, 不斷提升公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平?？梢?jiàn), 充分利用大數(shù)據(jù)環(huán)境更好地完善信息惠民政策意義重大。

　　以往的研究都著重探討大數(shù)據(jù)環(huán)境對(duì)信息惠民政策提出的機(jī)遇與挑戰(zhàn), 很少注意到信息惠民政策的優(yōu)化也會(huì)反作用于大數(shù)據(jù)環(huán)境以及二者的互動(dòng)發(fā)展。本文從政策環(huán)境與政策活動(dòng)之間互動(dòng)關(guān)系的角度探討大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策之間的關(guān)系。試圖解釋以下問(wèn)題:一是大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策是如何互動(dòng)演進(jìn)的?二是大數(shù)據(jù)環(huán)境如何推動(dòng)信息惠民政策不斷深入發(fā)展?三是信息惠民政策如何反作用于大數(shù)據(jù)環(huán)境?四是大數(shù)據(jù)環(huán)境下, 信息惠民政策進(jìn)一步發(fā)展的難點(diǎn)是什么?五是如何促進(jìn)大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息惠民政策的進(jìn)一步發(fā)展?

　　一、分析工具與政策模型

　　美國(guó)政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者戴維·伊斯頓 (David Easton) 在其代表作《政治生活的系統(tǒng)分析》中提出了著名的系統(tǒng)決策模型 (見(jiàn)圖1) 。

圖1:系統(tǒng)決策模型示意圖

　　戴維·伊斯頓從宏觀角度來(lái)概括現(xiàn)實(shí)生活中公共政策形成與發(fā)展的過(guò)程, 提出兩個(gè)基本觀點(diǎn):一是公共政策是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果。如圖1所示, 政策環(huán)境向政治系統(tǒng)輸入政策訴求與支持, 政治系統(tǒng)經(jīng)過(guò)加工生產(chǎn), 形成政策行動(dòng)輸出作用于政策環(huán)境。這一互動(dòng)過(guò)程具體表現(xiàn)為政策環(huán)境制約政策活動(dòng), 政策活動(dòng)反作用于政策環(huán)境。二是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境的互動(dòng)是一個(gè)反復(fù)循環(huán)的過(guò)程, 這保證了公共政策過(guò)程的持續(xù)性、系統(tǒng)性與發(fā)展性。

　　用系統(tǒng)決策模型來(lái)解釋當(dāng)今的大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策之間的關(guān)系, 我們可以看到二者清晰的互動(dòng)發(fā)展過(guò)程 (見(jiàn)圖2) 。

圖2:大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策互動(dòng)演進(jìn)模型示意圖

資料來(lái)源:根據(jù)系統(tǒng)決策模型結(jié)合大數(shù)據(jù)環(huán)境與信息惠民政策的關(guān)系繪制而成

　　如圖2所示, 一方面, 大數(shù)據(jù)環(huán)境助推信息惠民政策的形成與發(fā)展。最突出的體現(xiàn)是大數(shù)據(jù)環(huán)境推動(dòng)信息惠民政策本身不斷優(yōu)化, 同時(shí)為政策的有效實(shí)施提供了運(yùn)行的基本條件。另一方面, 信息惠民政策也在不斷優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境。信息惠民政策的實(shí)施有效推動(dòng)或者說(shuō)倒逼大數(shù)據(jù)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè), 更關(guān)鍵的是通過(guò)信息惠民政策的實(shí)施, 在政府與民眾中形成了數(shù)據(jù)文化, 推動(dòng)了大數(shù)據(jù)環(huán)境氛圍的進(jìn)一步濃郁。正確認(rèn)識(shí)二者的互動(dòng)發(fā)展關(guān)系, 我們才能夠系統(tǒng)地把握二者的發(fā)展價(jià)值和前景。

　　二、大數(shù)據(jù)環(huán)境促進(jìn)信息惠民政策不斷發(fā)展

　　1. 大數(shù)據(jù)環(huán)境推動(dòng)信息惠民政策本身不斷優(yōu)化

　　信息惠民政策是政府信息化建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分, 直接來(lái)源于加強(qiáng)信息開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)政策。伴隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái), 政府信息化發(fā)展的目標(biāo)與重心更為清晰, 信息惠民政策的內(nèi)容也越發(fā)整體、系統(tǒng)、協(xié)調(diào) (見(jiàn)表1) 。

表1:信息惠民政策相關(guān)文件

　　2004年《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》中明確提出加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用的總體任務(wù)。2014年1月9日, 《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》提出國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門(mén)組織實(shí)施信息惠民工程, 重點(diǎn)解決社保、醫(yī)療、教育等九大領(lǐng)域的突出問(wèn)題, 實(shí)現(xiàn)信息化與民生領(lǐng)域的深度融合, 提供高覆蓋、差異化的公共服務(wù)。同年6月, 國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部委又下達(dá)了《關(guān)于同意深圳市等80個(gè)城市建設(shè)信息惠民國(guó)家試點(diǎn)城市的通知》, 在深圳、天津、重慶等80個(gè)城市統(tǒng)籌推進(jìn)信息惠民國(guó)家試點(diǎn)城市建設(shè), 標(biāo)志著國(guó)家“信息惠民工程”的具體推進(jìn)工作被提上了議程。2016年4月14日, 《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》明確提出通過(guò)“一號(hào)一窗一網(wǎng)”解決群眾辦事過(guò)程中“辦證多、辦事難”等問(wèn)題。該文件將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與信息惠民工程建設(shè)緊密結(jié)合, 將“一號(hào)一窗一網(wǎng)”工程與信息惠民建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充, 成為信息惠民國(guó)家試點(diǎn)城市建設(shè)的升級(jí)版。80個(gè)信息惠民試點(diǎn)城市結(jié)合自身的基礎(chǔ)和特點(diǎn), 開(kāi)展了豐富多樣的試點(diǎn)探索, 涌現(xiàn)出了一批公共服務(wù)改革的創(chuàng)新典型。特別是福建省基于電子證照庫(kù)的“一號(hào)式”服務(wù), 廣州市“一窗式”和佛山市“一門(mén)式”服務(wù), 深圳市家園網(wǎng)的“一網(wǎng)式”服務(wù)等, 深受當(dāng)?shù)厝罕姾迷u(píng), 已成為引領(lǐng)公共服務(wù)創(chuàng)新改革的重要實(shí)踐 。信息惠民政策伴隨著大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息開(kāi)放及開(kāi)發(fā)利用政策的深入發(fā)展不斷體系化、完整化。

　　2. 大數(shù)據(jù)環(huán)境使信息惠民政策的實(shí)施條件得到改善

　　信息惠民政策的實(shí)施需要以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共建共享為基礎(chǔ)。2015年我國(guó)首次提出國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略, 2016年提出建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心, 這使得信息惠民政策的實(shí)施條件得到大大改善。

　　近年來(lái), 利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)資源建設(shè), 信息惠民政策成效顯著。以移動(dòng)政務(wù)為例, 2017年11月28日中山大學(xué)發(fā)布的《移動(dòng)政務(wù)服務(wù)報(bào)告 (2017) 》顯示, 截至2017年11月, 全國(guó)70個(gè)大中城市推出514個(gè)政務(wù)App, 涵蓋了交通、社保、民政、旅游等多個(gè)領(lǐng)域。與2015年相比, 應(yīng)用數(shù)量增長(zhǎng)了62.7%, 下載總量增加了51.7%。其中, 綜合類(lèi)政務(wù)App漲勢(shì)明顯, 政府部門(mén)提供的移動(dòng)政務(wù)服務(wù), 逐步從單一領(lǐng)域向一站式綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變?！秷?bào)告》還顯示, 全國(guó)364個(gè)城市、縣域入駐了支付寶“城市服務(wù)”, 依托支付寶的實(shí)名、身份核實(shí)和風(fēng)控等能力提供政務(wù)服務(wù)。截至2017年9月, 支付寶政務(wù)服務(wù)已覆蓋了社會(huì)保障、交通、警務(wù)、民政等12大類(lèi), 服務(wù)種類(lèi)達(dá)到100項(xiàng), 比2016年增長(zhǎng)78.6%, 累計(jì)服務(wù)超過(guò)2億市民。

　　2017年8月18日, 我國(guó)首家互聯(lián)網(wǎng)法院———杭州互聯(lián)網(wǎng)法院正式成立, 實(shí)現(xiàn)了涉網(wǎng)案件從起訴舉證到庭審宣判全流程在線完成。同時(shí), 大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)工具融入平臺(tái)系統(tǒng), 民眾能獲得更科學(xué)的答疑解惑。截至2017年10月30日, 杭州互聯(lián)網(wǎng)法院共受理各類(lèi)涉網(wǎng)案件3515件, 結(jié)案1752件, 平均開(kāi)庭時(shí)間僅28分鐘, 平均審限52天, 被告關(guān)聯(lián)案件實(shí)現(xiàn)100%在線庭審、在線裁判、網(wǎng)上送達(dá) 。

　　可見(jiàn), 在大數(shù)據(jù)環(huán)境下, 我國(guó)正在加速推動(dòng)信息惠民工程建設(shè)與大數(shù)據(jù)的結(jié)合、發(fā)展與應(yīng)用, 構(gòu)建方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的信息惠民體系, 全面提升政府公共服務(wù)水平。

　　三、信息惠民政策的實(shí)施有助于優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境

　　1. 信息惠民政策的實(shí)施有助于推動(dòng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

　　信息惠民工程的本質(zhì)是按照社會(huì)民生發(fā)展的實(shí)際需求, 實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)、行業(yè)、群體、系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)融合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和智能服務(wù) 。這一過(guò)程優(yōu)化了大數(shù)據(jù)環(huán)境, 推動(dòng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的進(jìn)一步發(fā)展。

　　信息惠民工程促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新性利用, 充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)資源的巨大潛力。數(shù)據(jù)的利用、再利用和創(chuàng)新性利用是數(shù)據(jù)產(chǎn)生價(jià)值的三個(gè)層次, 其中創(chuàng)新性利用是價(jià)值產(chǎn)生的核心?；谶@些創(chuàng)新性的應(yīng)用, 數(shù)據(jù)的能量得到層層放大。數(shù)據(jù)增值的關(guān)鍵在于整合, 但自由整合的前提是數(shù)據(jù)的開(kāi)放。大數(shù)據(jù)環(huán)境下, 信息惠民的意義不僅在于滿(mǎn)足公民的知情權(quán), 更在于讓大數(shù)據(jù)時(shí)代最重要的數(shù)據(jù)資源自由地流動(dòng)起來(lái)、應(yīng)用起來(lái), 在促進(jìn)政府公共服務(wù)精準(zhǔn)化供給的同時(shí)促進(jìn)大數(shù)據(jù)環(huán)境的優(yōu)化。

　　另外, 信息惠民政策的實(shí)施也有助于推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是指“數(shù)據(jù)相關(guān)服務(wù)的硬件制造、軟件研發(fā)、軟硬件相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)、數(shù)據(jù)收集加工和相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)?！?它包括核心業(yè)態(tài)、關(guān)聯(lián)業(yè)態(tài)及衍生業(yè)態(tài)三種大數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)模式。學(xué)者韓先鋒提出大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)具有數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、決策智能化、服務(wù)個(gè)性化、技術(shù)密集化以及成長(zhǎng)潛力大、擴(kuò)散帶動(dòng)作用強(qiáng)等鮮明特征,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革與動(dòng)力變革的重要推動(dòng)力量。信息惠民政策的實(shí)施推動(dòng)了大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新, 尤其是圍繞著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)造出更加多樣化的服務(wù)業(yè)態(tài)和產(chǎn)品形式, 推動(dòng)了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展, 同時(shí)也促進(jìn)了大數(shù)據(jù)環(huán)境的優(yōu)化。

　　2. 信息惠民政策的實(shí)施促進(jìn)數(shù)據(jù)文化的形成, 推動(dòng)大數(shù)據(jù)環(huán)境氛圍的濃郁

　　政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不僅是一種權(quán)利, 更是一種文化體現(xiàn)。這種文化的形成不能僅僅訴諸供應(yīng)商或者立法的渠道, 而要嵌入到整個(gè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中?！按髷?shù)據(jù)”的意義不止限于數(shù)據(jù)分析平臺(tái)的不斷優(yōu)化, 更在于人們?nèi)绾蝿?chuàng)造新的管理思維, 管理者如何提升捕捉數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)分析決策的能力, 這就需要培養(yǎng)政府決策者和管理者的“數(shù)據(jù)文化”和“大數(shù)據(jù)”理念 。

　　信息惠民政策的推進(jìn)過(guò)程同時(shí)也是政府?dāng)?shù)據(jù)文化理念的形成和內(nèi)化過(guò)程。信息惠民政策的實(shí)施, 通過(guò)數(shù)據(jù)整合與共享, 把惠民體系建立在數(shù)據(jù)和事實(shí)之上, 促進(jìn)了基于數(shù)據(jù)的政府管理文化的形成。同時(shí), 信息惠民政策的實(shí)施將“數(shù)據(jù)”文化的養(yǎng)成與政府改革有機(jī)結(jié)合, 在“大數(shù)據(jù)”理念提升的同時(shí), 公共服務(wù)方式與體制機(jī)制也得到了變革。以信息惠民政策的重要內(nèi)容———政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放和共享為例, 這一改革措施在惠民便民的同時(shí), 也有效推動(dòng)了政府管理理念、方式與體制機(jī)制的創(chuàng)新。迪莉婭指出, 國(guó)外政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放、共享的具體實(shí)踐中對(duì)將來(lái)政府的發(fā)展方向也做出了進(jìn)一步的說(shuō)明。例如英國(guó)將“透明”作為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的首要政策目標(biāo), 認(rèn)為透明是政府的核心, 開(kāi)放數(shù)據(jù)可以賦權(quán)公民創(chuàng)新和改革公共服務(wù)。加拿大政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)是“促進(jìn)開(kāi)放、參與和創(chuàng)新, 創(chuàng)建一個(gè)更有效率和負(fù)責(zé)任的政府”  (見(jiàn)表2) 。

表2:國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享目標(biāo)

　　我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享及信息惠民政策的目標(biāo)也包含了開(kāi)放、參與、共享和創(chuàng)新的理念。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程不僅有效提升政府工作的透明度, 做到真正的便民惠民, 同時(shí)也有效促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)文化的形成和內(nèi)化, 進(jìn)一步優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境。

　　四、大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息惠民政策實(shí)施的難點(diǎn)

　　1. 信息碎片化問(wèn)題

　　信息碎片化是影響大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息惠民政策實(shí)施效果的主要問(wèn)題, 它直接影響到惠民信息服務(wù)的便捷、高效和智能化水平。

　　信息碎片化主要體現(xiàn)在三個(gè)層面:一是國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)、平臺(tái)構(gòu)建、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的運(yùn)行缺乏整體協(xié)同 。2003年以來(lái), 我國(guó)已在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建四大數(shù)據(jù)庫(kù), 但目前這四大數(shù)據(jù)庫(kù)的實(shí)際使用情況并不樂(lè)觀。二是各地各部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法完全共享。以杭州市為例, 雖然杭州市在全國(guó)率先成立了數(shù)據(jù)資源管理局, 但數(shù)據(jù)共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然需要一個(gè)艱辛的過(guò)程。目前, 杭州市61個(gè)市一級(jí)部門(mén)和34個(gè)市直屬企事業(yè)單位, 共建有信息系統(tǒng)899個(gè)、數(shù)據(jù)庫(kù)627個(gè)、數(shù)據(jù)庫(kù)表60余萬(wàn)張, 系統(tǒng)之間缺乏連通, 部門(mén)之間的信息也無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)共享, 困擾基層群眾的“辦證多、辦事難”現(xiàn)象依然沒(méi)有徹底解決。三是政府、企業(yè)與社會(huì)三類(lèi)主要數(shù)據(jù)庫(kù)整合任務(wù)艱巨。目前政府掌控了80%的公共數(shù)據(jù), 阿里巴巴等企業(yè)掌握了大量的企業(yè)數(shù)據(jù), 打通政務(wù)流、企業(yè)流、社會(huì)流的技術(shù)整合是一個(gè)大問(wèn)題。

　　信息碎片化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)多種制約因素合力作用的產(chǎn)物, 既有大數(shù)據(jù)處理能力不足等技術(shù)障礙, 也有傳統(tǒng)信息管理體制帶來(lái)的體制問(wèn)題。一是傳統(tǒng)治理思維的影響成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和共享的潛在阻力。數(shù)據(jù)信息是大數(shù)據(jù)時(shí)代最重要的資源。擁有數(shù)據(jù)信息代表著擁有話語(yǔ)權(quán), 數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享意味著放棄權(quán)力。因此, 一些部門(mén)缺乏促進(jìn)信息共享的積極性。二是傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)共享的影響。20世紀(jì)初期, 以專(zhuān)業(yè)化分工、等級(jí)制為特征的“官僚制”政府組織形式的確立為這種條塊分割管理模式的形成奠定了基礎(chǔ), 并日益發(fā)展成為公共行政的普遍組織形式。這一形式有效解決了日益復(fù)雜多變的大型組織的管理問(wèn)題, 但同時(shí)也帶來(lái)部門(mén)設(shè)置過(guò)細(xì), 缺乏溝通的條塊分割問(wèn)題。當(dāng)前, 我國(guó)信息資源管理體制也存在缺乏橫向有機(jī)聯(lián)系的問(wèn)題。例如解決民生難題亟須共享的數(shù)據(jù)分布在不同的行業(yè)與部門(mén), 無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享等。三是部門(mén)利益對(duì)數(shù)據(jù)共享的影響。個(gè)別地方政府和職能部門(mén)在信息化建設(shè)時(shí)過(guò)多考慮區(qū)域與部門(mén)利益, 造成數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)系統(tǒng)無(wú)法協(xié)同, 數(shù)據(jù)整合難度較大。

　　2. 大數(shù)據(jù)分析的安全性和隱私性

　　一方面, 信息惠民政策的推進(jìn)要求加速信息整合、開(kāi)放、共享與再利用的進(jìn)程;另一方面, 在大數(shù)據(jù)環(huán)境下, 伴隨著數(shù)據(jù)共享、協(xié)同和開(kāi)放水平的提高, 政務(wù)系統(tǒng)匯集的數(shù)據(jù)信息越發(fā)重要和敏感, 成為不法分子重點(diǎn)竊取的對(duì)象, 數(shù)據(jù)信息的安全問(wèn)題日益凸顯。2017年5月, 包括中國(guó)在內(nèi)的近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)的計(jì)算機(jī)遭遇同一類(lèi)勒索病毒的攻擊, 受損嚴(yán)重。電腦系統(tǒng)遭受攻擊后可以通過(guò)重裝操作系統(tǒng)來(lái)解除勒索行為, 但用戶(hù)重要數(shù)據(jù)文件不能直接恢復(fù), 這給政府部門(mén)帶來(lái)重大損失。隨著下一步物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展, 萬(wàn)物互聯(lián)將成為現(xiàn)實(shí), 對(duì)物聯(lián)網(wǎng)的攻擊會(huì)演變?yōu)閷?shí)體化攻擊, 如對(duì)交通、核電站等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊, 從而引發(fā)嚴(yán)重后果, 甚至威脅到國(guó)家安全。

　　在大數(shù)據(jù)環(huán)境下, 政府?dāng)?shù)據(jù)正在成為一種稀有資產(chǎn)和新興產(chǎn)業(yè), 成為繼土地、人力、資本之后的新要素, 構(gòu)成未來(lái)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。同樣, 個(gè)人數(shù)據(jù)信息也成為公民個(gè)人最重要的資產(chǎn), 對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)邊界的法律界定與保護(hù)越發(fā)重要。目前我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)安全以及個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定分散在眾多的法律、法規(guī)和政策當(dāng)中, 缺少關(guān)于個(gè)人信息與網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護(hù)的專(zhuān)門(mén)立法, 公民的隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越突出。

　　3. 信息惠民數(shù)據(jù)平臺(tái)與載體建設(shè)問(wèn)題

　　信息惠民工程啟動(dòng)以來(lái), 網(wǎng)上政務(wù)大廳、公共信息服務(wù)平臺(tái)等惠民平臺(tái)建設(shè)成績(jī)斐然, 但依然存在一些問(wèn)題。例如, 城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的數(shù)字鴻溝問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決, 在一些偏遠(yuǎn)地區(qū), 網(wǎng)上辦公系統(tǒng)、審批系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程緩慢;即使具備了硬件條件, 應(yīng)用范圍和使用效率也比較低。再如惠民平臺(tái)數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性與動(dòng)態(tài)維護(hù)問(wèn)題。2015年復(fù)旦大學(xué)《中國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀、問(wèn)題與難點(diǎn)》顯示, 北京、上海等具有代表性的七個(gè)實(shí)施數(shù)據(jù)開(kāi)放的城市中, 武漢公開(kāi)數(shù)據(jù)總量最高, 為635個(gè)數(shù)據(jù)集, 但其中一半是PDF格式, 可機(jī)讀比例為54%。同時(shí), 數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新與維護(hù)水平也有待提高。在調(diào)查的七個(gè)地區(qū)中只有17.21%的數(shù)據(jù)得到了更新, 其余的86.25%都是靜態(tài)數(shù)據(jù), 無(wú)法實(shí)時(shí)追蹤 。

　　另外, 政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體的建設(shè)也亟待加強(qiáng)。政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是公眾獲得信息的主要載體和渠道, 是提供在線公共服務(wù)的重要平臺(tái)。自1999年實(shí)施“政府上網(wǎng)工程”以來(lái), 政府網(wǎng)站已經(jīng)成為密切聯(lián)系群眾的重要橋梁, 但也存在一些發(fā)展瓶頸?！坝腥私](méi)人管”“網(wǎng)站內(nèi)容更新不及時(shí)”以及“與群眾互動(dòng)較少”等問(wèn)題不斷出現(xiàn)。“網(wǎng)上政府”建設(shè)雖然延伸到了政府機(jī)構(gòu)的最末梢, 但在實(shí)際應(yīng)用中, 一些基層部門(mén)缺少專(zhuān)職人員、技術(shù)和能力去維護(hù)網(wǎng)站, 個(gè)別基層網(wǎng)站自建設(shè)之日起就已進(jìn)入“僵尸網(wǎng)站”之列。

　　五、大數(shù)據(jù)環(huán)境下完善信息惠民政策的路徑

　　1. 運(yùn)用新理念打破信息壁壘

　　首先要樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維, 進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念, 推動(dòng)大數(shù)據(jù)與信息惠民有效融合, 充分發(fā)掘與民眾辦事相關(guān)的有價(jià)值信息, 實(shí)現(xiàn)多維度信息的綜合利用。

　　其次要樹(shù)立簡(jiǎn)化思維。政府信息共享過(guò)程中有兩個(gè)痛點(diǎn), 即“繁”和“煩”, “繁”是指共享的流程太過(guò)繁瑣, “煩”是指信息共享活動(dòng)得不到有些部門(mén)的支持。解決好這兩個(gè)痛點(diǎn), 需要用好簡(jiǎn)化思維。對(duì)于“繁”, 要在信息惠民政策中, 借助先進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)打破部門(mén)間的信息壁壘, 簡(jiǎn)化辦事流程, 真正讓群眾少跑路、少折騰;對(duì)于“煩”, 要讓共享信息快速找到相應(yīng)的政務(wù)入口, 方便群眾獲取相應(yīng)的政府信息。

　　第三, 樹(shù)立流量思維。流量是指單位時(shí)間內(nèi)某個(gè)政務(wù)服務(wù)端所處理的政務(wù)服務(wù)量, 以及單位時(shí)間內(nèi)政務(wù)服務(wù)流程各環(huán)節(jié)的處理量。樹(shù)立流量思維就是要通過(guò)對(duì)流量指標(biāo)的跟蹤和分析, 準(zhǔn)確把握民眾信息需求的種類(lèi)、時(shí)間和地點(diǎn)分布, 以及制約辦事效率提升的環(huán)節(jié), 合理分配政務(wù)服務(wù)資源, 打破制約行政效能的信息“瓶頸”。

　　第四, 樹(shù)立數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)圈思維。政府與市場(chǎng)是數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)中最為重要的兩大主體, 數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)者和利用者是數(shù)據(jù)開(kāi)放的最大受益者。機(jī)構(gòu)用戶(hù)、增值開(kāi)發(fā)者、一手用戶(hù)、二手用戶(hù)等主體共同構(gòu)成一個(gè)生態(tài)圈。每個(gè)主體都發(fā)揮著不同的作用, 相互影響, 相互補(bǔ)充。只要每個(gè)主體各負(fù)其責(zé), 讓數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到利用形成一個(gè)良性的正效益循環(huán), 就能真正實(shí)現(xiàn)信息惠民的意義和價(jià)值。其中, 政府是主導(dǎo), 但也不能越俎代庖, 要充分發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)作優(yōu)勢(shì), 包括借助市場(chǎng)力量整合各類(lèi)數(shù)據(jù)資源;利用服務(wù)外包、PPP等模式激活社會(huì)創(chuàng)造力;以市場(chǎng)為紐帶, 培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)鏈等, 讓更多企業(yè)加入信息惠民建設(shè)中來(lái), 推進(jìn)公共服務(wù)的高效化與智能化。

　　2. 制定新政策推進(jìn)信息惠民進(jìn)程

　　在大數(shù)據(jù)環(huán)境下, 信息惠民工程的建設(shè)思路是以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共建共享為基礎(chǔ), 圍繞建設(shè)以人為本、方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)信息體系, 全面提升公共服務(wù)水平和社會(huì)管理能力 。為實(shí)現(xiàn)這一愿景, 一方面要加強(qiáng)信息惠民政策的頂層設(shè)計(jì), 統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用發(fā)展與智慧城市的建設(shè)進(jìn)程, 打造信息惠民政策升級(jí)版。

　　另一方面要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。制定政府信息公開(kāi)法, 使政府依法履行信息公開(kāi)職責(zé)  。制定網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的個(gè)人信息保護(hù)法, 防止個(gè)人敏感數(shù)據(jù)泄露, 保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的正確使用。此外還要完善大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息安全法。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展尤其是數(shù)據(jù)的不斷開(kāi)放, 新的信息安全問(wèn)題不斷涌現(xiàn)?，F(xiàn)行的信息安全法已經(jīng)不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的需要, 適時(shí)修訂網(wǎng)絡(luò)信息安全法是大勢(shì)所趨。

　　3. 實(shí)施新機(jī)制推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)作治理

　　“信息惠民的品質(zhì)來(lái)源于數(shù)據(jù)信息與民生領(lǐng)域固有秩序和利益的博弈。一方面要求數(shù)據(jù)資源暢通流動(dòng)、開(kāi)放共享, 另一方面要求民生領(lǐng)域的管理體制、治理結(jié)構(gòu)合理優(yōu)化、透明高效?！? 因此, 我們需要充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì), 協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系, 盡快建立無(wú)縫隙、無(wú)障礙的跨部門(mén)治理機(jī)制, 為信息惠民政策的有效實(shí)施提供保障和支持。

　　改變傳統(tǒng)治理思維, 研究利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算推動(dòng)政務(wù)流程再造的作用機(jī)制, 實(shí)行信息互聯(lián)互通、共建共享的大數(shù)據(jù)協(xié)同工作機(jī)制, 強(qiáng)化部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之間的互動(dòng)協(xié)商, 培育合作共享的工作氛圍, 有效解決信息碎片化等問(wèn)題。此外, 建立數(shù)據(jù)開(kāi)放的評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制, 客觀公正地反映信息共享的效果與質(zhì)量 ?？梢晕歇?dú)立的第三方機(jī)構(gòu), 邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與, 分領(lǐng)域、分區(qū)域地對(duì)相關(guān)政府及職能部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享狀況進(jìn)行抽檢評(píng)估。評(píng)估結(jié)果作為部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)考核的重要參數(shù)之一,有力推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放與信息惠民進(jìn)程。

　　4. 借助新平臺(tái)提高信息惠民能力

　　建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心和跨層級(jí)政務(wù)平臺(tái), 是實(shí)現(xiàn)政府信息共享、推進(jìn)信息惠民政策發(fā)展的重要載體。目前的核心任務(wù)是將國(guó)家政府網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)以及現(xiàn)有的數(shù)據(jù)建設(shè)工程進(jìn)行整合, 形成一體化的數(shù)據(jù)平臺(tái), 為民眾獲取政務(wù)信息提供統(tǒng)一渠道。此外, 各地各部門(mén)在不斷完善信息系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí), 還要完成與國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)的有效對(duì)接, 為信息資源在中央與地方之間的傳輸提供便利條件。

　　依托數(shù)據(jù)庫(kù)與云平臺(tái)保障信息資源的協(xié)同與共享, 提升信息惠民工程的質(zhì)量創(chuàng)新。2014年, 貴州省率先建成全國(guó)第一個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)———云上貴州, 這為積極實(shí)施信息惠民政策提供了重要載體。目前, 貴州省的云平臺(tái)建設(shè)不斷向各個(gè)領(lǐng)域拓展, 形成了全方位的“服務(wù)云”。以公安建設(shè)的“多彩警務(wù)云”為例, 這一云平臺(tái)由立體化信息采集網(wǎng)絡(luò)、塊數(shù)據(jù)指揮中心、人口管理服務(wù)平臺(tái)、全流程執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)等構(gòu)成。更為關(guān)鍵的是, 基層公安部門(mén)將工作實(shí)際與云平臺(tái)緊密結(jié)合, “組件化”開(kāi)發(fā)應(yīng)用, 用數(shù)據(jù)“解碼”公眾需求, 用平臺(tái)提升服務(wù)質(zhì)量, 實(shí)現(xiàn)了大數(shù)據(jù)與精準(zhǔn)打擊、精準(zhǔn)服務(wù)、精準(zhǔn)管理的深度融合。目前, 在“多彩警務(wù)云”的基礎(chǔ)上, 貴州省公安系統(tǒng)又構(gòu)建了以“一朵云、二平臺(tái)、六統(tǒng)一、八服務(wù)”為支撐的“1268”模式, 使得大數(shù)據(jù)應(yīng)用更為協(xié)同化、系統(tǒng)化和長(zhǎng)效化。

　　借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)和技術(shù)進(jìn)行政務(wù)服務(wù)流程再造, 建設(shè)智慧型政府, 提升信息惠民的層次與質(zhì)量。2017年7月, 杭州“城市數(shù)據(jù)大腦”V1.0開(kāi)始在交通指揮中心試運(yùn)行。該平臺(tái)具備智能感知路況、判定堵情、巡查事件、優(yōu)化配時(shí)、輔助指揮等五大基本功能。截至2017年10月, 與交通數(shù)據(jù)相連的128個(gè)信號(hào)燈路口, 通行時(shí)間減少15.3%。在主城區(qū), “城市大腦”日均報(bào)警500次以上, 準(zhǔn)確率達(dá)92%, 大大提高了執(zhí)法指向性。蕭山區(qū)實(shí)現(xiàn)了120救護(hù)車(chē)等特種車(chē)輛的優(yōu)先調(diào)度, 到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間節(jié)省了一半?！?017年第三季度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示, 在擁堵緩解趨勢(shì)方面, 杭州位于第一。后期, “城市大腦”還將進(jìn)入水電、公交等領(lǐng)域, 成為智慧城市建設(shè)的重要組成部分 。貴州、杭州等地積極將信息化、互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果融合于信息惠民公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)之中, 有效延伸了信息平臺(tái)的惠民功能, 值得學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注與借鑒。

　　5. 采用新技術(shù)降低信息共享中的風(fēng)險(xiǎn)

　　首先要促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新, 完善網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施, 加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理, 謹(jǐn)防網(wǎng)絡(luò)攻擊, 降低政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用安全保障方面, 山西省實(shí)施的“云安山西”工程具有一定代表性。為了確保大數(shù)據(jù)時(shí)代信息的安全性, 山西省大力推進(jìn)“大數(shù)據(jù)安全五大盾牌”建設(shè)。其中包括建設(shè)信息安全和大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái), 對(duì)濫用數(shù)據(jù)、竊取和售賣(mài)企業(yè)與個(gè)人信息等行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊, 建立大數(shù)據(jù)安全監(jiān)管盾牌;構(gòu)建政府、企業(yè)、高等院校一體化大數(shù)據(jù)安全防護(hù)體系, 建立大數(shù)據(jù)安全防護(hù)盾牌等 , 為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供了安全保障, 值得其他區(qū)域結(jié)合自身情況借鑒學(xué)習(xí)。

　　在公民信息安全保護(hù)問(wèn)題上, 要綜合運(yùn)用信息安全技術(shù), 從網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)用安全、數(shù)據(jù)安全等方面建立和完善信息安全保障體系, 提升操作人員的技術(shù)水平和安全保密意識(shí), 降低信息共享風(fēng)險(xiǎn)。利用數(shù)字加密技術(shù)來(lái)防止入侵者竊取或私自更改重要數(shù)據(jù), 確保信息的安全性和真實(shí)性。實(shí)施個(gè)人信息分級(jí)分類(lèi)保護(hù)技術(shù), 提高保護(hù)措施的有效性。按照保護(hù)級(jí)別將個(gè)人信息分為身份信息、敏感信息、公開(kāi)信息以及日志信息等。除了公開(kāi)信息以外, 其他種類(lèi)的信息均應(yīng)納入隱私保護(hù)的范疇。同時(shí)數(shù)據(jù)使用者應(yīng)該根據(jù)不同的個(gè)人隱私級(jí)別, 制定和實(shí)施不同的技術(shù)保障措施, 更好地解決公民信息安全問(wèn)題。