一、引言
信息技術(shù)水平的高速發(fā)展, 以及各國政府近年來不斷出臺的開放和透明化政策, 使開放政務(wù)數(shù)據(jù)信息 (一般認(rèn)為, 數(shù)據(jù)是信息的載體, 信息是數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn), 但二者并無涇渭分明的區(qū)別) 成為社會關(guān)注的焦點。但是, 政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放能否提升普通公民參與和監(jiān)督公共決策的能力, 能否確保政府更負(fù)責(zé)任地根據(jù)公共利益行事, 卻始終存有爭議。
2009年1月, 時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《透明與開放政府備忘錄》, 承諾建立“前所未有的開放政府”以及與透明、公共參與和協(xié)同這三項原則相聯(lián)系的政府體系。美國聯(lián)邦政府為此出臺了一系列舉措, 如頒布《信息自由法備忘錄》, 要求處理積壓的信息自由案件;實施《開放政府指令》, 要求政府機構(gòu)主動發(fā)布高質(zhì)量的信息;啟動Data.gov項目, 建立統(tǒng)一的以“開放獲取”為原則的政府信息貯存平臺, 等等。2011年9月, 美英等八國政府在紐約發(fā)布《開放政府伙伴關(guān)系》, 以多邊倡議的形式推動建設(shè)開放政府。但盡管實施了各項努力, 依然有實證研究指出:第一, 有動力投入資源和精力積極獲取、利用海量數(shù)據(jù)的, 往往是組織化的利益團體 (如企業(yè)和社會組織) , 開放政務(wù)數(shù)據(jù)并沒有增強普通公眾獲取和利用大數(shù)據(jù)的能力;第二, 由于普通公眾被阻隔在高昂的數(shù)據(jù)信息利用成本之外, 根據(jù)公眾意見制定、修正有關(guān)公共政策的效果也并不顯著。如何使政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放且能有效地為不同群體所用, 從而促使公共政策更多地回應(yīng)不同群體的需求, 仍是學(xué)術(shù)界研究的熱點。
我國從1999年開始實施政府上網(wǎng)工程, 尤其在2008年國務(wù)院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》之后, 推動中央和地方政府及其各部門切實建設(shè)電子政務(wù)、充分保障公眾知情權(quán), 成為中央政府的重點工作內(nèi)容之一。國務(wù)院辦公廳于2015年7月1日發(fā)布《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》 (國辦發(fā)[2015]51號) , 2016年12月15日公布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》 (國發(fā)[2016]73號) , 從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度, 提出運用政務(wù)信息大開放的手段推進責(zé)任政府建設(shè)的要求。在社會利益分化加劇、民眾訴求日益高漲的形勢下, 更細(xì)致地探討通過怎樣的制度建設(shè)保證以政務(wù)信息開放為手段推動更透明、更理性、更民主的公共決策, 具有相當(dāng)?shù)木o迫性。本文擬帶著中國政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放中的實踐問題, 基于已有研究文獻, 討論從政務(wù)信息開放向責(zé)任政府邁進的制度建設(shè)路徑。
二、問責(zé)、公共決策與新治理:一個分析框架
建立對人民負(fù)責(zé)的政府, 這個理念在古今中外政治思想中源遠(yuǎn)流長。在西方, 這樣的理念可以追溯到古希臘和羅馬的“人民主權(quán)”思想, 在古代中國, 很早也就有“天矜于民, 民之所欲, 天必從之”“天視自我民視, 天聽自我民聽” (《尚書·泰誓》) , “天生丞民, 有物有則, 民之秉彝, 好是懿德” (《詩經(jīng)·丞民》) 等等議論。不過, 長期以來, 對責(zé)任政府的理解局限于選舉民主的范疇, 認(rèn)為唯有建立了西方式民選政府才具備向人民負(fù)責(zé)的可能性, 但是正如邁克爾·多德 (Michael W.Dowdle) 所言, 不同人群其實有十分不同的“公共問責(zé)”理念, 不同理解反映的是不同的歷史、經(jīng)驗和問題關(guān)切。關(guān)鍵在于, 怎樣從公共治理的背景出發(fā)認(rèn)識問責(zé)機制面對的問題。
在民主社會里, 公共問責(zé)制度的建構(gòu)必須面對三重難題:
第一, 多元分化。從盧梭 (Jean-Jacques Rousseau) 提出“服從‘公意’而非服從‘眾意’”的命題開始, 立法和公共決策應(yīng)當(dāng)以公共利益而非個人利益的加聚為基礎(chǔ), 就已經(jīng)成為民主理想所堅持的基本原則。依照這個原則, 民主問責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是人民而非個體公民或特殊利益集團。但是, 西方政治制度建基于個人主義的理念之上, 西方民主體制以政黨政治來應(yīng)對多元分化的社會結(jié)構(gòu), 主張每個利益群體通過自己的代表在立法和公共決策過程中進行博弈, 由此加劇了社會的分化和爭議, 并且為防止某一個利益群體壟斷政治權(quán)力, 在制度中設(shè)置大量的“否決點”, 經(jīng)常導(dǎo)致政策談判陷入僵局。而且, 現(xiàn)代社會的多元分化狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政黨政治的預(yù)設(shè):現(xiàn)代社會呈現(xiàn)為意見的碎片化, 而非僅僅基于性別、種族、階級、身份地位等靜態(tài)范疇。如何實現(xiàn)公共政策對全體人民——而非選民或其他特殊人群——負(fù)責(zé), 成為問責(zé)機制設(shè)計的第一個需要面對的大難題。
第二, 政治勞動分工。職業(yè)政治家一方面需要順應(yīng)民意發(fā)表意見, 另一方面又必須真誠地展現(xiàn)其價值理念 (例如在表達公共意見時展現(xiàn)其道德偏好和價值立場) , 這個雙重責(zé)任經(jīng)常導(dǎo)致各類官員的政治困境。政治理論家經(jīng)常討論的一個案例是:1990年代美國北達科他州一位共和黨參議員投票反對該州立法機構(gòu)一項禁止墮胎的法案, 他認(rèn)為這項立法侵犯婦女基本自由而且在道德上無法立足, 但是這位參議員本身是來自以反墮胎聞名的保守主義選區(qū), 由此產(chǎn)生這位議員是遵守了還是違背了其政治責(zé)任的爭論。總之, 民主問責(zé)機制的設(shè)計還必須考慮如何使政治家或決策者在保持其價值判斷與尊重民意之間達成平衡。
第三, 官僚自主性的制度基礎(chǔ)。在任何較大型的治理體系中, 依照科層制原理設(shè)計而成的官僚組織體系都是其中不可或缺的力量。韋伯 (Max Weber) 早在20世紀(jì)初就看到了一種悲觀的前景:受目的理性支配的官僚體系, 為提高運作上的效率, 必然會側(cè)重于程序、規(guī)則、目的與手段的計算, 成為一種維護其知識和權(quán)力秘密化的反民主力量, 即封閉性的“官僚身份團體”。當(dāng)然, 政治體和官僚體系內(nèi)部會對官員進行監(jiān)控, 但這種監(jiān)控又極有可能束縛官僚們的手腳, 從而桎梏官僚體系回應(yīng)社會需求的積極性。值得說明的是, 本文不區(qū)分所謂“政治家”與“官僚”的不同問責(zé)方式, 而是籠統(tǒng)以“政府問責(zé)”這一術(shù)語來表述, 這樣處理既是為了簡化論述也是有一定依據(jù)的:如同伍德 (B.Dan Wood) 和沃特曼 (Richard W.Waterman) 指出的那樣, 從1980年代開始, 一方面, 職業(yè)政治家日益強調(diào)其專業(yè)技術(shù)性的特點, 另一方面, 對官僚的政治控制也有加強的趨勢, 這兩種變化導(dǎo)致了政治家與官僚兩者行為特征上的趨近。而針對當(dāng)代中國的公共決策體制, 似乎更不宜對兩者強做區(qū)分。
總而言之, 為設(shè)計問責(zé)制, 無法回避這三大難題:如何保證問責(zé)主體不局限于有較強組織能力和技術(shù)能力的特定人群, 而是更廣大的公眾;如何保證合乎規(guī)范的行為既順從民眾意愿又合理體現(xiàn)決策者的專業(yè)見解或價值判斷;如何保證問責(zé)依據(jù)經(jīng)常能超越組織效率的考量, 而回應(yīng)社會的實際需求?
伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的飛速發(fā)展, 意見交流的規(guī)模和愿望大幅度提升, 監(jiān)管機構(gòu)面臨的狀況也遠(yuǎn)較以往更為復(fù)雜。喬納森·G·S·考佩爾 (Jonathan G.S.Koppell) 針對互聯(lián)網(wǎng)多頭監(jiān)管體系提出問責(zé)制設(shè)計的五個關(guān)鍵維度: (1) 透明化。官僚或其他監(jiān)管組織必須就其行為給出說明, 接受質(zhì)詢、審查和追責(zé)。 (2) 可追責(zé)性。官僚或組織能夠被確定其行為與特定的后果有聯(lián)系, 并且存在著可以對不負(fù)責(zé)任行為實施制裁的可能性。 (3) 可控制性?？煽匦跃S度建立在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“委托—代理”模型上:作為代理人的官僚體系或執(zhí)行人員必須根據(jù)作為委托人的人民、立法者或者上級官員的要求行事, 不但行為目的是為完成預(yù)定任務(wù), 而且行為過程也必須遵循程序。 (4) 追責(zé)。最直接的追責(zé)方式就是判斷行為是否符合法律規(guī)定, 但由于公共事務(wù)的復(fù)雜性, 公務(wù)行為規(guī)范也應(yīng)當(dāng)保持一定的彈性。 (5) 社會回應(yīng)性。回應(yīng)性的要求可以分為兩種不同類型:一種是根據(jù)官僚體系能否積極回應(yīng)民眾的“需求” (demands) 來判斷;另一種是依據(jù)官僚體系能否積極回應(yīng)發(fā)展的“需要” (needs) 。前者指某種社會自主性的意愿, 后者指立法或政治精英確定的某種實質(zhì)性目標(biāo) (如促進平等、發(fā)展經(jīng)濟等) 。在五個維度中, 透明化最為重要, 保障并且貫徹在其他問責(zé)機制運作之內(nèi)?？寂鍫柕脑O(shè)計對于解決前述三大難題有啟發(fā)意義:透明化要求政治家和官僚通過“公開給出理由”的方式向民眾說明決策依據(jù), 使決策不能受限于一部分人群 (如選民或其他利益集團) 的意愿, 同時, 可追責(zé)性、可控制性、追責(zé)和社會回應(yīng)性的機制設(shè)計, 為官員既遵守相應(yīng)的約束, 又獲得一定的自由裁量權(quán)去關(guān)心更大范圍的公益或者更具有緊迫性的特殊利益建立了制度條件。
不過, 考佩爾的問責(zé)制設(shè)計思路依然過于局限在傳統(tǒng)的“監(jiān)管—問責(zé)”模式之中, 把監(jiān)管和問責(zé)看作管理者與被管理者兩極各自承擔(dān)的職權(quán)。在近年的歐美國家里, 出現(xiàn)公民和一線工作者直接參與有關(guān)信息監(jiān)管、教育、治安、生態(tài)環(huán)境保護、醫(yī)療和藥品管理等復(fù)雜領(lǐng)域公共決策的實踐, 已經(jīng)引發(fā)公共治理體系的重大變革。這種被理論家稱為“新治理” (new governance) 的結(jié)構(gòu)性變革, 包括了相關(guān)研究文獻中所謂的實驗主義治理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、新公共管理等多種創(chuàng)新內(nèi)容, 其基本的特征是挑戰(zhàn)傳統(tǒng)上以“控制—命令”型規(guī)則為核心的治理模式?？寂鍫栯m然是從互聯(lián)網(wǎng)的去中心監(jiān)管機制出發(fā)提出的設(shè)想, 但對“新治理”模式下更廣泛的多元參與、網(wǎng)絡(luò)化和動態(tài)化監(jiān)管特征依然是關(guān)注不夠的。
按照薩貝爾 (Charles F.Sabel) 和澤特林 (Jonathan Zeitlin) 的分析, 在新治理模式下, 產(chǎn)生了一系列制度變化:例如, 上級部門監(jiān)管一線工作者合規(guī)行為的職責(zé)轉(zhuǎn)化為協(xié)助后者共同探索解決方案, 官員遵從規(guī)則的強制義務(wù)讓位于回應(yīng)和解決問題的動態(tài)責(zé)任, 官僚體系受目的理性支配的傾向逐步向著尊重參與和公民自治等價值開放。與此相應(yīng), 問責(zé)機制的運作和意義出現(xiàn)了變革:第一, 決策者就公共政策“給出理由”的要求, 不應(yīng)僅是消極地展現(xiàn)相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料, 更應(yīng)當(dāng)輔助公民理解和利用這些信息;第二, 公共責(zé)任無法在“委托—代理”模型下進行設(shè)計, 因為最終是通過不同參與者的合力作用形成的決策結(jié)果, 難以歸責(zé)于某一個主體;第三, 官員遵守法律法規(guī)的合規(guī)性義務(wù), 被一種解決問題的實效性要求所取代, 對官員的追責(zé)發(fā)生改變:不是事后追究官員有沒有遵守法律法規(guī), 而是事先敦促及協(xié)助其處理問題。可以說, 公共責(zé)任成為一種類似柯林·斯考特 (Colin Scott) 所謂的“擴展責(zé)任” (extended accountability) :由于決策鏈條的錯綜復(fù)雜, 無法在決策行為與政策后果之間建立直接的因果關(guān)系, 但是能夠根據(jù)公共政策所激發(fā)的多元主體參與決策的效果來設(shè)置公共責(zé)任。
換言之, 在新治理模式之下, 在問責(zé)、公共決策和信息開放之間形成一個復(fù)雜的循環(huán)關(guān)系 (如圖1所示) :政府開放有關(guān)經(jīng)濟社會政治的數(shù)據(jù)信息, 該信息必須對普通公民的行為選擇產(chǎn)生實質(zhì)影響;由于海量信息的利用成本高昂, 政府及其專家應(yīng)該提供一定的支持, 輔助公民理解和利用這些數(shù)據(jù);不同個體、不同群體基于開放數(shù)據(jù)而形成的方案, 必須與政府的專業(yè)考慮放在一起進行論辯和協(xié)商, 最終形成公共政策。政府有責(zé)任創(chuàng)建這樣的協(xié)商平臺并且協(xié)助提供專業(yè)輔導(dǎo)和數(shù)據(jù)資料;公共政策執(zhí)行過程中的數(shù)據(jù)信息同樣應(yīng)當(dāng)通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺適時開放, 一方面幫助公眾有效監(jiān)督執(zhí)行情況, 另一方面使多元參與者有能力及時提出修正政策的建議, 督促決策改進和完善;在整個決策過程中, 政府責(zé)任不僅在于“開放”政務(wù)數(shù)據(jù), 更在于幫助個人和集體理解這些數(shù)據(jù), 協(xié)助不同群體利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息進行協(xié)商, 以及督促不同參與者對外開放各自的決策信息。這種復(fù)雜的數(shù)據(jù)開放與公共決策關(guān)系模型更有效地回應(yīng)問責(zé)機制設(shè)計的三重難題:其一, 政府開放有關(guān)經(jīng)濟社會政治的數(shù)據(jù)信息, 該信息必須對普通公民的行為選擇產(chǎn)生實質(zhì)影響, 但是由于海量信息的利用成本高昂, 政府及其專家應(yīng)該提供一定的支持, 輔助公民理解和利用這些數(shù)據(jù)。其二, 不同個體、不同集體基于開放數(shù)據(jù)而形成的方案, 必須與政府的專業(yè)考慮放在一起進行論辯和協(xié)商, 最終形成公共政策。政府有責(zé)任創(chuàng)建這樣的協(xié)商平臺并且協(xié)助提供專業(yè)輔導(dǎo)和數(shù)據(jù)資料。其三, 在公共政策執(zhí)行過程中的數(shù)據(jù)信息同樣應(yīng)當(dāng)通過政務(wù)信息開放平臺適時開放, 一方面幫助公眾有效監(jiān)督執(zhí)行情況, 另一方面使多元參與者有能力及時提出修正政策的建議, 督促決策改進和完善?？傊? 在整個決策過程中, 政府責(zé)任不僅在于“開放”政務(wù)信息, 更在于幫助個人和集體理解這些數(shù)據(jù)信息, 協(xié)助不同群體利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息進行協(xié)商以及督促不同參與者開放各自的決策信息。
圖1 新治理模式下數(shù)據(jù)開放與公共決策循環(huán)關(guān)系
三、數(shù)據(jù)信息壁壘與需求壓抑:相關(guān)結(jié)構(gòu)性障礙的分析
在很長時期以內(nèi), 政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放政策沒有成為我國執(zhí)政精英的考慮內(nèi)容。
在改革開放之前, 革命傳統(tǒng)的影響使我國的權(quán)力組織形式具有強烈的反理性官僚體系的色彩, 如同金耀基所強調(diào)的, 革命的政治理念和組織理念決定了當(dāng)時的權(quán)力組織形式不可能容納官僚自主性、政治勞動分工的理念。金耀基指出當(dāng)時中國權(quán)力組織形式的基本特征:第一, 反科層制。垂直的等級序列被認(rèn)為會引發(fā)“踢皮球”的陳規(guī)陋習(xí)而受到拒斥, 動員群眾是組織活動的最高要求。第二, 反功能分化。必要的勞動分工并不意味著責(zé)任上的分立, “分工不分家”提出了一種必須協(xié)作處理問題的要求。第三, 反專家路線。推崇“既紅又?！? 專家路線則被視為反政治和反人民的主張。第四, 反行政專業(yè)化。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須融入群眾路線, 不允許“坐在辦公室里指揮”“動口不動手”的官僚階層的存在。第五, 反行政程序化。行政程序被當(dāng)作壓制群眾路線的繁文縟節(jié), 群眾被鼓勵根據(jù)其意愿去修改不合理的組織規(guī)則?！案刹繀⒓觿趧? 工人參加管理”的鞍鋼憲法是這個時期權(quán)力組織形式的理想化形態(tài), 其根本組織方法有兩種:角色輪換體系和集體決策體系。毋庸諱言, 否定政治勞動分工和官僚自主性, 加上壓抑社會多元性, 使改革開放前的國家權(quán)力經(jīng)常難以正常運作。在這種反理性化官僚體系的組織理念之下, 黨員干部更需要發(fā)揮先鋒帶頭作用而不是協(xié)助社會自主發(fā)展, 因此, 政務(wù)開放的制度機制進入不了政治精英的視野。
改革開放之后, 中國迎來了社會利益多元分化的劇烈轉(zhuǎn)變, 同時在官僚體系的理性化建構(gòu)上取得長足進步, 而公權(quán)力體系承擔(dān)推動社會發(fā)展的責(zé)任, 也在國家政策中不斷獲得重申與強調(diào)。不過, 應(yīng)對復(fù)雜社會格局所必需的制度建設(shè), 仍然相當(dāng)滯后。政務(wù)信息或信息開放領(lǐng)域的弊端突出表現(xiàn)為兩種:
一是形成嚴(yán)重的數(shù)據(jù)信息壁壘。我國官僚體系重建的優(yōu)弊并存:雖然科層制、法律法規(guī)和行政程序逐步成熟, 但官僚問責(zé)方式依然建立在指標(biāo)、項目、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、干部考核等技術(shù)手段構(gòu)成的“壓力型體制”基礎(chǔ)上, 經(jīng)常導(dǎo)致弊端:問責(zé)越強硬、行為管束越嚴(yán)厲, 官僚只對其上級負(fù)責(zé)的傾向也就越突出。這種狀況使得政府體系應(yīng)對問題的能力不斷提升, 然而封閉信息、權(quán)力運作秘密化的傾向卻未獲改觀。已有大量研究指出了政府部門把持政務(wù)運作信息的弊病, 例如, 2000年前后, 從中央到地方推動電子政務(wù)建設(shè), 目的在于完善政府公共服務(wù)職能和職責(zé)體系, 但各地電子政務(wù)建設(shè)強化了部門之間數(shù)據(jù)信息壁壘的弊端, 出現(xiàn)“縱 (部門系統(tǒng)內(nèi)) 強, 橫 (跨部門之間) 弱”的景象;2003年1月, 《廣州市政府信息公開規(guī)定》作為我國第一部系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的地方性行政法規(guī)正式施行, 然而在實踐中并沒有獲得克服部門信息壁壘的效果, 相反在信息獲取上嚴(yán)重依賴于部門不受監(jiān)督的自由裁量權(quán);2007年公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》, 是在總結(jié)各地政府探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的一部全國性行政法規(guī), 被視為在保障公民知情權(quán)方面取得重大進步, 但實施效果同樣受到學(xué)者批評, 認(rèn)為未能突破傳統(tǒng)科層文化對于數(shù)據(jù)信息公開的阻礙。
二是抑制了社會需求。我國的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)起步雖晚, 發(fā)展勢頭卻頗為迅猛, 不但有阿里、匯通天下等一批掌握海量優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的大企業(yè)或機構(gòu)作為社會化數(shù)據(jù)商品的源頭, 近年如數(shù)據(jù)堂、數(shù)海、貴州大數(shù)據(jù)交易所、武漢東湖大數(shù)據(jù)交易中心、上海大數(shù)據(jù)交易中心等綜合性交易平臺更是紛紛揭牌, 然而當(dāng)前的政務(wù)數(shù)據(jù)信息管理體制卻阻礙著這種發(fā)展。我國實施的是一種“多頭管理, 對口負(fù)責(zé)”的政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源管理體制:各級黨政部門和其他企事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理各自掌握的數(shù)據(jù);許多部門通過業(yè)務(wù)相關(guān)的事業(yè)單位進行數(shù)據(jù)開放和交換。這種多頭管理體制依托于一種部門責(zé)任分割的制度框架, 其特點在于:首先, 具有專業(yè)性強、有條件對大數(shù)據(jù)進行專門化處理的優(yōu)點;其次, 不可避免地嚴(yán)重受制于多頭管理、各負(fù)其責(zé)等結(jié)構(gòu)性障礙, 不利于政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放共享;第三, 由于法律法規(guī)滯后, 社會監(jiān)督嚴(yán)重受限等原因, 也造成難以對各部門履行數(shù)據(jù)開放與管理責(zé)任的實際情況實施監(jiān)督。正如有學(xué)者批評的, 在這種管理體制之下, 出現(xiàn)“一手抓建設(shè), 一手抑需求, 最終導(dǎo)致供給和需求脫節(jié)”的奇怪現(xiàn)象, “一方面, 我國政府非常重視信息公開, 建立網(wǎng)站、開設(shè)機構(gòu)、下?lián)芙?jīng)費以支持相關(guān)工作的開展;另一方面, 政府在進行以上工作時又通過設(shè)立門檻、附加條款等其他方式手段抑制公民對信息公開的需求”。
總之, 我國當(dāng)前的問責(zé)機制建立在“壓力型體制”和部門責(zé)任分割的基礎(chǔ)上, 不斷加強的官僚體系理性化趨勢, 無助于克服產(chǎn)生數(shù)據(jù)信息壁壘和需求壓抑的結(jié)構(gòu)性障礙。問責(zé)制設(shè)計的三大難題, 在當(dāng)代中國呈現(xiàn)出其獨特表現(xiàn):其一, 政府長期偏重自身的發(fā)展規(guī)劃, 對于多元社會需求的回應(yīng)尚顯不足;其二, 政府的專業(yè)技術(shù)能力側(cè)重于為實現(xiàn)政策目標(biāo)服務(wù), 對于社會自主發(fā)展需求的幫助還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;其三, 官僚體系在資源調(diào)配中的作用越來越突出, 組織效率快速提升, 但防范官僚體系脫離普通公眾需求的約束機制卻始終未曾建立完備。總體而言, 自改革開放以來, 公權(quán)力運作逐漸正?；? 但是如何切實回應(yīng)并且促進社會的多元需求, 仍是未解決的問題。早在20世紀(jì)90年代末, 就有學(xué)者提出了從壓力型體制向合作型體制變革的思考, 而在官僚體系問責(zé)機制未發(fā)生根本變化的條件下, 實難出現(xiàn)這樣的變革。
近年來, 國家有關(guān)政策在推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的同時, 大力主張回應(yīng)多元社會需求。國務(wù)院于2015年9月5日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》 (國發(fā)[2015]50號) , 提出“加快建設(shè)數(shù)據(jù)強國”的理念和“大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享, 加快政府信息平臺整合, 消除信息孤島, 推進數(shù)據(jù)資源向社會開放, 增強政府公信力, 引導(dǎo)社會發(fā)展, 服務(wù)公眾企業(yè)”的指導(dǎo)思想;2016年9月5日頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》, 規(guī)定開放共享以“需求”為導(dǎo)向, 要求“提供信息化條件下社會治理能力和公共服務(wù)水平”;在2017年中央政府工作報告中, 重申“加快國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通, 形成全國統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺”的政府改革內(nèi)容。尤其值得指出, 與2008年中央政府出臺《政府信息公開條例》時不同, 新一輪的政務(wù)信息開放是在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策背景下推行的, 各地方政府能夠更深入認(rèn)識政務(wù)信息蘊含的經(jīng)濟社會價值, 因而表現(xiàn)出更高的熱情推動這項工作 (如涌現(xiàn)大批量的地方創(chuàng)新:北京建設(shè)統(tǒng)一開放平臺和政務(wù)數(shù)據(jù)信息目錄管理體系, 上海的開放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽, 貴州的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 武漢和蘭州等地的智慧城市建設(shè), 等等) 。有學(xué)者說過, “互聯(lián)網(wǎng)+”語境下的政務(wù)開放具有不同意義, 唯有放在與透明、民主等政治理念同等重要的位置上, 才能成為改革的主題。在國家和地方政策展現(xiàn)出強有力的推進態(tài)勢之際, 已是時候思考政務(wù)信息大開放條件下公共問責(zé)機制的重新設(shè)計問題了:通過問責(zé)機制的重新設(shè)計, 推動官僚體系突破壓力體制和部門責(zé)任分割, 一方面奠定政務(wù)信息可持續(xù)性開放共享的制度基礎(chǔ), 另一方面培育政府協(xié)助社會多元發(fā)展的積極性和能力。
四、在協(xié)同共享中促進民主問責(zé)
社會理論家涂爾干 (Emile Durkheim) 曾說過, 以非契約的基礎(chǔ)才能保障契約的自由。政治學(xué)家斯蒂芬·霍爾姆斯 (Stephen Holmes) 也指出, 民主社會同樣應(yīng)有非民主的制度機制作為輔助, 以保證自由平等但天賦和其他條件不同的個體在社會中能充分發(fā)展。政府體系和官僚體制本身無法變?yōu)橥耆黄菩问嚼硇?、科層制、行政常?guī)的開放式民主組織, 然而卻可以通過責(zé)任機制的創(chuàng)新, 成為推動民主社會良性運作不可或缺的基礎(chǔ)性制度。
在當(dāng)代中國社會, 多元利益的高度分化已是既定事實。在實踐中, 基于多元訴求高漲的前提, 公共治理探索多元參與、網(wǎng)絡(luò)化治理模式的制度創(chuàng)新也已經(jīng)不斷出現(xiàn)。與此相應(yīng), 官僚體系的作用和功能必須發(fā)生變革:從獨斷式地引領(lǐng)社會發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫞龠M發(fā)展需要和多元需求;從側(cè)重以專業(yè)能力服務(wù)于政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助多元主體協(xié)商共治;從單方面維護其組織效率轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于不同的需求。李克強總理在2016年的《政府工作報告》中明確提出:“大力推行‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’, 實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享, 讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛, 禁察非法, 使人民群眾有更平等的機會和更大的創(chuàng)造空間?！痹?017年的《政府工作報告》中, 再次強調(diào)讓社會享受以“放管服”為主要內(nèi)容的“政府自身革命”的改革成效:“我們一定要讓企業(yè)和群眾更多感受到‘放管服’改革成效, 著力打通‘最后一公里’, 堅決除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門?！痹谶@種發(fā)展新態(tài)勢下, 需要專門思考克服我國官僚體系中導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息壁壘和壓抑社會性需求弊端的制度創(chuàng)新, 創(chuàng)造一條“政府引領(lǐng)改革、服務(wù)多元社會主體、推動人民群眾分享改革成效”的路徑:通過有意識地輔助和激勵社會公眾對于政務(wù)數(shù)據(jù)信息的分享, 培育政務(wù)數(shù)據(jù)信息協(xié)同共享的多元受益者, 形成公共問責(zé)壓力, 反過來推動和完善責(zé)任政府的建設(shè)。
在公共問責(zé)機制上, 可以提出如下三點制度建設(shè)的思路:
其一, 設(shè)置和完善政府決策向公共利益負(fù)責(zé)的制度機制, 官僚體系承認(rèn)和尊重社會多元分化的事實, 但是通過創(chuàng)造不同利益訴求開放和協(xié)商的平臺, 來促進社會共識的形成。首先, 必須明確, 重大公共決策應(yīng)當(dāng)建立在開放的數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上, 一般公共決策至少應(yīng)提供決策依據(jù)的解釋和說明, 以便于接受公眾通過各種途徑的質(zhì)詢;其次, 在開放數(shù)據(jù)信息的過程中, 政府應(yīng)建立機制協(xié)助社會多元主體獲取和利用政務(wù)信息, 由此培育向政府實施問責(zé)的多元主體。后一點至關(guān)重要, 當(dāng)前也已有許多制度范例, 譬如, 以美國《信息自由法》為代表的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)或信息公開政策僅強調(diào)公共部門披露相應(yīng)的數(shù)據(jù), 未能關(guān)注數(shù)據(jù)的利用狀況, 美國聯(lián)邦政府從2011年至今連續(xù)出臺三份《開放政府伙伴關(guān)系·國家行動計劃》, 設(shè)計了大量有利于社會主體利用數(shù)據(jù)的機制, 如設(shè)置數(shù)據(jù)的可機讀標(biāo)準(zhǔn)、開放政府決策過程數(shù)據(jù)、提高網(wǎng)上服務(wù)的可視化程度和完善便捷化服務(wù)方案、建立公眾向政府當(dāng)局提出技術(shù)創(chuàng)新方案的在線途徑, 等等。通過這些機制在“制度供給”與“社會需求”之間建立緊密聯(lián)系, 保障政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放行為長期而有效地持續(xù)進行。
其二, 設(shè)置和完善政府回應(yīng)民眾訴求, 同時又為民眾創(chuàng)建理性化協(xié)商平臺的機制, 官僚體系和政府專家根據(jù)民眾訴求設(shè)置議題, 并且?guī)椭嵘癖姷挠嘘P(guān)認(rèn)識和溝通水平。政府必須回應(yīng)民眾的訴求, 這是現(xiàn)代問責(zé)機制設(shè)計的基本要素, 同時, 政治家亦有責(zé)任防止民眾因信息不對稱或者知識系統(tǒng)的不完善而陷入偏頗, 這也是現(xiàn)代政務(wù)信息開放制度的核心要求。耶魯法學(xué)院的阿克曼 (Bruce Ackerman) 和費什金 (James S.Fishkin) 曾提出, 為保障選民在大選中做出理性的選擇, 有必要在大選之前一周左右設(shè)置一個“協(xié)商日”的假日, 公民在這一天里盡可能接觸更多的有關(guān)候選人和政治議題的信息, 充分地展開對話, 相互就選舉意見展開協(xié)商和交流然后達成新的認(rèn)識, 等等。這種設(shè)想當(dāng)然仍只是一種思想實驗, 但其指出的問題和應(yīng)對思路卻值得重視。在重大公共議題上, 負(fù)責(zé)任的政府和政治家應(yīng)當(dāng)根據(jù)民眾需要獲知的問題來整理和充分開放數(shù)據(jù)信息, 幫助民眾理性思考——這正是民主社會里“政治分工”得以正當(dāng)運作的基礎(chǔ)。有趣的是, 費什金在我國浙江省澤國鎮(zhèn)的民主懇談會中發(fā)現(xiàn)了這種政府及其基層官員傾聽和輔助人民發(fā)聲的方法:鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員公布若干項鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方案信息, 經(jīng)過向鄉(xiāng)民詳細(xì)解釋和說明, 由鄉(xiāng)民協(xié)商討論確定實施 (包括提出修改意見) 其中的一部分方案。
其三, 設(shè)置和完善政府協(xié)助民眾利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息參與公共決策的機制, 通過提供學(xué)習(xí)和接觸更廣泛范圍數(shù)據(jù)的機會, 官僚體系以其專業(yè)化技能輔助民眾參與公共決策。在這方面, 有一個非常著名的案例值得借鑒, 即巴西阿雷格里港的參與式預(yù)算制度:每年通過居民大會選舉一定數(shù)額的代表組成預(yù)算委員會, 討論決定下一年度市政預(yù)算的編制;在正式進行預(yù)算討論之前, 政府為代表安排“學(xué)習(xí)會議”, 學(xué)習(xí)與公共預(yù)算相關(guān)的知識;在預(yù)算委員會召開之際提供數(shù)據(jù)和其他技術(shù)上的支持, 幫助代表充分表達自己社區(qū)的預(yù)算需求。在這種制度實踐中, 官僚和政治家的專業(yè)技術(shù)能力得到重視, 然而又并不脫離民眾的需求;數(shù)據(jù)信息開放是為社會實現(xiàn)其自主發(fā)展服務(wù), 然而又不至于因技術(shù)能力的差異而導(dǎo)致普通民眾對海量或?qū)I(yè)數(shù)據(jù)望而卻步。
當(dāng)然, 上述三點思路距離具體的制度設(shè)計還有很長的路要走, 如何敦促政府積極且有效地回應(yīng)日益多樣化的社會發(fā)展需求是其中的難點。毋庸諱言, 我國國務(wù)院2016年頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》, 旨在“規(guī)范政務(wù)部門間政務(wù)信息資源共享工作”, 已經(jīng)在打破部門壁壘的問題上邁出了一大步, 然而, 如何確保政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放圍繞社會需求而展開, 如何督促官僚系統(tǒng)協(xié)助普通公民及其他社會主體實施其參與公共決策的權(quán)利, 仍需大力探索。
五、結(jié)語
無論如何, 政務(wù)數(shù)據(jù)信息的“開放”只是責(zé)任政府建設(shè)要求的第一步, 政務(wù)數(shù)據(jù)信息開放不僅涉及政府工作職責(zé)的活動, 更是社會多元需求得以呈現(xiàn)、得以引導(dǎo)、得以強化的機遇。在新時代的發(fā)展條件下, 必須深刻認(rèn)識這一點。黨的第十九次全國代表大會重新界定我國社會主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”, 并且專門指出人民群眾“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。以制度創(chuàng)新引領(lǐng)人民群眾全面參與改革進程、分享改革成果, 是新時代的主旋律。在我國中央政府大力推動數(shù)據(jù)信息開放以實現(xiàn)政府自身革命, 同時推進大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)政策的背景下, 亟需探索建立政務(wù)數(shù)據(jù)信息的協(xié)同共享體制, 通過培育和協(xié)助多元主體利用政務(wù)數(shù)據(jù)信息制定公私?jīng)Q策, 使一般民眾真正分享政務(wù)信息的價值。據(jù)此, 重新設(shè)計公共問責(zé)機制, 形成官僚系統(tǒng)輔助普通群眾實現(xiàn)其發(fā)展需求的問責(zé)壓力, “倒逼”各級政府積極修改不合理的規(guī)章制度, 改變官僚系統(tǒng)僅向上負(fù)責(zé)以及囿于部門責(zé)任分割的行為邏輯, 是朝著更為開放、更為民主、更負(fù)責(zé)的新治理模式轉(zhuǎn)型的必由之路。
