摘要：“放管服”改革, 是最近幾年國(guó)務(wù)院推動(dòng)政府改革和行政審批制度改革的“先手棋”, 但其中存在秩序維度的沖突。要讓“放管服”改革取得成功, 并且讓企業(yè)和民眾有“獲得感”, 須從秩序維度進(jìn)行治道變革。從物理層面來(lái)看, “獲得感”與“放管服”改革的技術(shù)細(xì)節(jié)改進(jìn)、程序流程優(yōu)化和服務(wù)態(tài)度與質(zhì)量的提升等方面有關(guān)。從秩序維度來(lái)看, “獲得感”與“放管服”各個(gè)秩序板塊之間的結(jié)構(gòu)契合有關(guān)。從關(guān)注政府的秩序維度進(jìn)行治道變革的要義看, 是從權(quán)力的治理轉(zhuǎn)向權(quán)利的治理, 從單中心的治理轉(zhuǎn)向多元參與的治理, 從強(qiáng)制性、等級(jí)性、條塊分割、心理失衡的治理轉(zhuǎn)向自愿的、平等的、整體的、網(wǎng)格狀、心理協(xié)調(diào)的治理。
“放管服”改革是國(guó)務(wù)院推動(dòng)政府改革的“先手棋”, 更是行政審批制度改革在新常態(tài)時(shí)期的重要內(nèi)容。具體地說(shuō), “放”指的是中央政府也就是國(guó)務(wù)院及其各個(gè)部門(mén)下放行政審批權(quán), 減少以至徹底取消沒(méi)有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政審批權(quán), 并厘清多個(gè)部門(mén)重復(fù)管理的行政審批權(quán)?！肮堋闭f(shuō)的是政府部公共管理要?jiǎng)?chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能, 利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新體制, 加強(qiáng)監(jiān)管, 加強(qiáng)相關(guān)的體制創(chuàng)新?！胺敝傅氖寝D(zhuǎn)變政府職能, 讓市場(chǎng)決定市場(chǎng)的事, 減少政府對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù), 減少過(guò)多的行政審批等行為, 降低企業(yè)和企業(yè)家市場(chǎng)運(yùn)行的行政秩序成本, 提升企業(yè)和企業(yè)家的活力和創(chuàng)新能力。本文將在多年全國(guó)各地實(shí)地觀(guān)察調(diào)研的基礎(chǔ)上, 從秩序維度, 描述放管服改革的現(xiàn)狀, 探索“放管服”的秩序維度及其內(nèi)在的秩序沖突, 分析改革中企業(yè)和民眾“獲得感”不足的內(nèi)在邏輯, 并從秩序維度 (1) 思考進(jìn)一步推進(jìn)改革的政策思路。
一、“放管服”改革的現(xiàn)狀
2017年3月初, 李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中說(shuō):“為使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用, 更好發(fā)揮政府作用, 需持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變, 深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。全面實(shí)行清單管理制度, 制定國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單, 擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單試點(diǎn), 減少政府的自由裁量權(quán), 增加市場(chǎng)的自主選擇權(quán)。清理取消一批生產(chǎn)和服務(wù)許可證。深化商事制度改革, 實(shí)行多證合一, 擴(kuò)大‘證照分離’改革試點(diǎn)。完善事中事后監(jiān)管制度, 實(shí)現(xiàn)‘雙隨機(jī)、一公開(kāi)’監(jiān)管全覆蓋, 推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。加快國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通, 形成全國(guó)統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。”總理認(rèn)為, 這是政府自身的一場(chǎng)深刻革命, 要繼續(xù)以壯士斷腕的勇氣, 著力打通“最后一公里”, 除煩苛之弊、施公平之策、開(kāi)便利之門(mén), 讓企業(yè)和群眾更多感受到“放管服”改革成效?？偫碚J(rèn)為:“‘放管服’改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命, 要削手中的權(quán)、去部門(mén)的利、割自己的肉。計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利, 要相忍為國(guó)、讓利于民, 用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革, 換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲‘小我’成就‘大我’?！?/p>
自2001年中央推進(jìn)行政審批制度改革以來(lái), 全國(guó)各級(jí)政府、各個(gè)地方基本上都建立了行政服務(wù)中心。有些設(shè)在鄉(xiāng)村, 層級(jí)較低, 但可以辦理上級(jí)政府的事情, 有的還可以異地辦理, 甚至可以自助辦理, 非常方便。據(jù)筆者的調(diào)研, 在過(guò)去, “一個(gè)審批事項(xiàng)一套流程”, 項(xiàng)目單位辦理各類(lèi)審批手續(xù)最多需要對(duì)接10多個(gè)部門(mén)。時(shí)常出現(xiàn)部門(mén)職能交叉、重復(fù)審查、申請(qǐng)材料重疊, 一個(gè)項(xiàng)目做下來(lái)需要提交相關(guān)材料400多項(xiàng)。有的審批事項(xiàng)互為前置, 久拖不決, 甚至出現(xiàn)一兩年辦不完一項(xiàng)手續(xù)的現(xiàn)象?，F(xiàn)在很多地方都做得很好, 如河南省開(kāi)封市政府于2017年1月出臺(tái)《開(kāi)封市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》, 實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”, 開(kāi)展網(wǎng)上全流程審批, 審批事項(xiàng)包括制造、修理計(jì)量器具許可證簽發(fā), 律師事務(wù)所設(shè)立初審, 國(guó)有土地使用權(quán)劃撥審核, 勞務(wù)派遣許可等54個(gè)審批事項(xiàng), 涉及34個(gè)市直部門(mén)。開(kāi)封在商事制度改革上率先實(shí)現(xiàn)了“二十二證”合一, 即在營(yíng)業(yè)執(zhí)照等“五證合一”基礎(chǔ)上, 將分別由12個(gè)部門(mén)核發(fā)的另外17個(gè)證照登記備案信息, 以二維碼形式加載到同一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照上, 實(shí)現(xiàn)“二十二證合一”。22項(xiàng)手續(xù)過(guò)去全流程辦理至少需50個(gè)工作日, 申請(qǐng)材料需近100份;現(xiàn)在辦結(jié)時(shí)限縮短到8個(gè)至10個(gè)工作日, 申請(qǐng)材料減少70%以上。 (1) 寧波市政府把統(tǒng)籌推進(jìn)服務(wù)窗口、政務(wù)平臺(tái)、審批標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和監(jiān)管力量的“4+1”行政審批服務(wù)集成改革, 作為“最多跑一次”改革的主抓手, 倒逼各級(jí)各部門(mén)減權(quán)、放權(quán)、治權(quán), 初步實(shí)現(xiàn)從“部門(mén)窗口”到“政府窗口”的界面轉(zhuǎn)變, 從“各自為戰(zhàn)”到“協(xié)同作戰(zhàn)”的辦事轉(zhuǎn)變, 從“行政權(quán)力”到“行政責(zé)任”的定位轉(zhuǎn)變。目前, 寧波市本級(jí)及所有區(qū)縣 (市) 行政服務(wù)中心綜合窗口設(shè)置基本到位并對(duì)外運(yùn)行, 不動(dòng)產(chǎn)登記已全面實(shí)現(xiàn)全程“最多跑一次”;40家市級(jí)部門(mén)已公布審批類(lèi)“最多跑一次”事項(xiàng)1198項(xiàng), 占相關(guān)部門(mén)在用審批類(lèi)事項(xiàng)的81.6%;各區(qū)縣 (市) 公布行政權(quán)力類(lèi)“最多跑一次”事項(xiàng)平均約493項(xiàng), 所占比例提高到74.1%?？梢?jiàn), 各地的“放管服”的確有了很大改觀(guān)。
但也不可否認(rèn), 全國(guó)各地實(shí)際情況非常不一樣。首先, 各地的經(jīng)濟(jì)水平、市場(chǎng)開(kāi)放程度以及政府的財(cái)政實(shí)力等都有很大差距。根據(jù)筆者近期調(diào)研特色小鎮(zhèn)的發(fā)展情況來(lái)看, 西部一個(gè)小鎮(zhèn)只有為數(shù)不多的產(chǎn)業(yè), 一兩個(gè)成功的企業(yè)在支撐當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展;東部沿海地區(qū)浙江的一個(gè)小鎮(zhèn)各種工業(yè)園區(qū)成片, 已經(jīng)形成了產(chǎn)業(yè)集聚, 企業(yè)家投資踴躍。同樣是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃, 四川某些地方是企業(yè)家出資, 浙江卻是政府出資。從社會(huì)組織的發(fā)展情況來(lái)看, 新疆烏魯木齊一個(gè)區(qū)只有56家社會(huì)組織, 但北京一個(gè)區(qū)卻有1000多家。這些差距使得全國(guó)“放管服”情況千差萬(wàn)別, 企業(yè)和民眾的獲得感也有較大差異。如在河北有些地方辦理二手房過(guò)戶(hù), 跑到房地產(chǎn)交易管理部門(mén)協(xié)調(diào)五六次還辦不下來(lái), 但在浙江寧波, 不動(dòng)產(chǎn)登記已全面實(shí)現(xiàn)全城“最多跑一次”, 只需花二三十分鐘時(shí)間就可辦好。但是, 根據(jù)筆者的調(diào)研和觀(guān)察, 至少有兩個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注:
其一, 有些政府和部門(mén)在執(zhí)行“放管服”改革時(shí), 簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)有形式上變化, 但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。很多地方政府、部門(mén)以及官員依舊沒(méi)有改變觀(guān)念, 權(quán)力的意識(shí)強(qiáng)過(guò)服務(wù)的意識(shí), “過(guò)手”就是權(quán)力的情況依然存在。比如民非組織的注冊(cè)、備案以及年檢等常規(guī)性業(yè)務(wù), 按照流程和規(guī)則即可辦好, 可是由于政府和企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱(chēng), 或者后者對(duì)政策和操辦業(yè)務(wù)流程不熟悉, 導(dǎo)致每一個(gè)環(huán)節(jié)都變成了官員“吃拿卡要的權(quán)力”。再如, 為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村建設(shè), 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和就地城鎮(zhèn)化, 國(guó)家各部委從政策、資金、土地等多個(gè)層面出臺(tái)措施推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。但由于政策支持的稀缺性, 在多項(xiàng)政策紅利支持下, 特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)的確定、評(píng)估和規(guī)劃手續(xù)這些正常的業(yè)務(wù)都變成了權(quán)力, 甚至是可以尋的“租”。在以學(xué)術(shù)為本的高校也有類(lèi)似的現(xiàn)象。如政府出面干預(yù)學(xué)術(shù), 事后抽查已通過(guò)所有程序的學(xué)位論文, 檢查出問(wèn)題就停教師的招生資格。這種程序外不正常的行政干預(yù), 讓高校的正常工作受到干擾。還有任意設(shè)立的種種評(píng)估檢查, 不僅干擾正常工作, 還滋生了腐敗和尋租的機(jī)會(huì)和空間。有些部門(mén)服務(wù)技術(shù)有了改進(jìn), 但依然“門(mén)難進(jìn), 臉難看”, 依靠權(quán)威“嚇唬”而不是提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這些問(wèn)題的存在大大降低了企業(yè)與民眾的“獲得感”。
其二, “放管結(jié)合”演變成“加嚴(yán)監(jiān)管”。個(gè)人辦理一些較復(fù)雜、非常規(guī)、政府加強(qiáng)管制的業(yè)務(wù)時(shí), 仍然需要依靠傳統(tǒng)人脈資源去協(xié)調(diào)政府關(guān)系。個(gè)人如此, 企業(yè)就更難了。為了生存有的企業(yè)甚至不得不做一些違規(guī)的事情。比如有些金融企業(yè)資金充裕但缺乏各種牌照將資金發(fā)出去, 包括金融牌照、小貸牌照等。面對(duì)“從緊管制, 過(guò)手就是權(quán)力和利益”的局面, 并非符合條件就能將牌照辦下來(lái), 這些金融企業(yè)去辦理各種牌照業(yè)務(wù)時(shí), 需要通過(guò)非常規(guī)的手段, 走后門(mén)送東西花買(mǎi)路錢(qián)?，F(xiàn)實(shí)是一個(gè)牌照辦下來(lái), 容易的要花上百萬(wàn)元, 而難的牌照則需要花費(fèi)上億元。稅收服務(wù)也是如此。國(guó)家一直呼吁以稅制改革減輕企業(yè)負(fù)擔(dān), 但很多中小企業(yè)依然感覺(jué)中國(guó)稅負(fù)偏高, 是企業(yè)生存和發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。在稅賦改革的過(guò)程中, 提倡減稅同時(shí)加強(qiáng)稽征管理, 但減稅未必減到, 增加收費(fèi)卻很容易。這導(dǎo)致很多中小企業(yè)稅負(fù)增加, 有的甚至因沒(méi)有營(yíng)利空間而關(guān)門(mén)。若要繼續(xù)生存和發(fā)展, 就要想辦法送錢(qián), 而且事后還須緘默不語(yǔ)以免惹火上身。
這些問(wèn)題說(shuō)明, 政府“放管服”改革盡管取得了一定的成就, 但依然有努力和改進(jìn)空間。簡(jiǎn)政放權(quán)很多是技術(shù)上、流程上要完善的任務(wù), 但有些則是秩序結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。下文我們將從秩序維度來(lái)分析、理解和思考“放管服”及其內(nèi)在的秩序沖突。
二、“放管服”的秩序維度與“獲得感”
在“放管服”改革中, 從物理層面來(lái)看, 企業(yè)和群眾有獲得感與技術(shù)細(xì)節(jié)改進(jìn)、程序流程優(yōu)化和服務(wù)態(tài)度與質(zhì)量的提升等有關(guān)系;從秩序維度來(lái)看, “獲得感”與“放管服”各個(gè)秩序板塊之間的結(jié)構(gòu)契合、融合度, 從而能否形成一個(gè)多中心治理格局有很大關(guān)系。如果讓企業(yè)和群眾沒(méi)有獲得感, 是因?yàn)椤胺殴芊弊陨硭幍闹刃蚓S度之間缺乏比較好的契合機(jī)會(huì), 從而存在板塊的摩擦和沖突。這需要先了解“放管服”的秩序維度及其內(nèi)在的秩序沖突。
首先, “放管服”是政府改革的一部分, 本身具有國(guó)家秩序的維度。從理論上來(lái)說(shuō), 國(guó)家作為合法暴力秩序具有很強(qiáng)的封閉性和內(nèi)部等級(jí)制差別, 其核心部分無(wú)論是軍隊(duì)、監(jiān)獄, 議會(huì)、行政、司法, 還是參政黨和在野黨都是如此。在物理秩序上, 其建筑外觀(guān)高大威嚴(yán);身份登記、出入安檢和門(mén)禁嚴(yán)格把控。形式上拒外部組織和群眾于千里之外, 在心理上也給人一種敬畏、威嚴(yán)甚至是壓抑感覺(jué)?！胺殴芊北旧聿⒉皇菄?guó)家秩序的核心內(nèi)容, 但作為其在市場(chǎng)和社會(huì)管理領(lǐng)域的延伸, 其雖然在物理秩序上敞開(kāi)了門(mén)戶(hù), 但有些官員或工作人員在心理上仍以“統(tǒng)治者”自居, 甚至抱持“父母官”的心態(tài), 即使口稱(chēng)“公仆”, 也不是真正“公仆”, 并沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀(guān)念, 沒(méi)有把辦事的企業(yè)和群眾當(dāng)成“上帝”。在辦事的過(guò)程中, 由于信息的不對(duì)稱(chēng), 群眾咨詢(xún)的問(wèn)題比較多時(shí), 工作人員會(huì)表現(xiàn)出不耐煩, 甚至是厭惡的情緒。
在國(guó)家秩序之外, 還有市場(chǎng)秩序和專(zhuān)業(yè)秩序。市場(chǎng)秩序是擴(kuò)展的, 具有開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)和流動(dòng)性, 只要具有靈敏市場(chǎng)嗅覺(jué), 抓住機(jī)遇就可以讓人迅速致富, 積累的財(cái)富即使是最腐敗的高官也無(wú)法企及。專(zhuān)業(yè)秩序讓人在自身的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有權(quán)威性, 積累的社會(huì)聲望可持續(xù)終身, 這讓很多官員都甚為羨慕。但官員在國(guó)家秩序下位高權(quán)重, 優(yōu)越心態(tài)依然沒(méi)有根本上改觀(guān)?！皯蜃印薄ⅰ氨┌l(fā)戶(hù)”、“窮酸學(xué)者”是部分官員看低藝術(shù)家、企業(yè)家和大學(xué)者的語(yǔ)言。在這個(gè)維度中, 官員和藝術(shù)家、企業(yè)家、學(xué)者是不平等的。后者在秩序維度上的貧困, 使得他們努力爭(zhēng)取官方的頭銜或級(jí)別, 以融入國(guó)家秩序里去。但從專(zhuān)業(yè)、市場(chǎng)的角度來(lái)說(shuō), 一旦獲得“官銜”或者官方認(rèn)定的“職業(yè)等級(jí)”, 他們又往往被貶為“御用”、“應(yīng)聲蟲(chóng)”, 沒(méi)有“獨(dú)立人格”。在此背景下, 處于兩難狀態(tài)的藝術(shù)家、企業(yè)家和學(xué)者, 顯然很難從“放管服”改革中得到“獲得感”。當(dāng)然, 一般企業(yè)和群眾更是連“兩難”的選擇都沒(méi)有, 就更談不上“獲得感”了。
其次, 從政府秩序的角度來(lái)說(shuō), 可以分為決策秩序、執(zhí)行秩序和監(jiān)督秩序。從整體上看, 政府秩序雖然沒(méi)有國(guó)家秩序那么森嚴(yán), 但仍有嚴(yán)格的等級(jí)制, 官大一級(jí)壓死人, 人與人之間高度不平等。這不僅在物理上讓企業(yè)、民眾與政府隔離, 其強(qiáng)大的權(quán)威還會(huì)讓他們?cè)谛睦砩洗嬗薪鋫?。越是核心的政府秩序模塊, 越有威嚴(yán), 執(zhí)行一般相對(duì)決策和監(jiān)督模塊級(jí)別比較低, 則會(huì)受到參與其間的多元主體和卷入其中的各種因素的制約。在中國(guó)政府秩序中, 決策和監(jiān)督模塊相互之間雖然有分工, 但決策者往往還有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。在強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)的整體性壓力下, 監(jiān)督模塊即使級(jí)別比較低也同樣具有秩序模塊上的優(yōu)勢(shì)。其結(jié)果導(dǎo)致處于執(zhí)行秩序模塊的官員, 與決策和監(jiān)督模塊的官員相比, 總是處于下位。
“放管服”涉及政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程, 目前主要內(nèi)容集中在行政審批, 基本上處于執(zhí)行秩序的模塊里。在中國(guó)政府秩序中, 如上文所述, 執(zhí)行一般相對(duì)決策和監(jiān)督模塊級(jí)別比較低, 因此處于執(zhí)行秩序模塊的官員相對(duì)而言也總是處于下位。在這種情況下, 決策者和監(jiān)督者基本上不做“放管服”的事情, 但執(zhí)行者卻既要做事情又要承擔(dān)責(zé)任。顯然, 在秩序維度里, 前兩者因?yàn)樽龅蒙? 不會(huì)犯錯(cuò);后者因?yàn)樽鍪? 反而存在犯錯(cuò)的概率。但為了明哲保身, 執(zhí)行者主要精力和策略會(huì)放在不犯錯(cuò)的事情上, 甚至出現(xiàn)不作為、消極懶政的情況, 得過(guò)且過(guò), 不負(fù)責(zé)任, 不求有功, 但求無(wú)過(guò)。如果要其承擔(dān)責(zé)任, 就需要給予額外的好處, 比如以“灰色收入”、“腐敗尋租”作為承擔(dān)責(zé)任的“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”。而此時(shí), 決策者和監(jiān)督者明知執(zhí)行者做事有風(fēng)險(xiǎn), 或者是有違規(guī)之嫌, 但為了鼓勵(lì)執(zhí)行者先做事情, 也只好睜只眼閉只眼。于是, 所謂官場(chǎng)的“潛規(guī)則”應(yīng)運(yùn)而生, 三個(gè)板塊之間獲得了“潛規(guī)則”層次的“假性和諧”, 但其秩序上不對(duì)稱(chēng)沖突依然存在。由此, 執(zhí)行者很難有獲得感, 而企業(yè)和民眾的利益經(jīng)常成為“假性和諧”的犧牲品, 更難有獲得感。其秩序維度的原因在于“放管服”在政府秩序里, 處于“小媳婦”的位置。
再次, “國(guó)家或者政府”被企業(yè)和民眾視為鐵板一塊。從物理秩序上來(lái)說(shuō), 國(guó)家或者政府有縱向多層級(jí)設(shè)置和橫向地域上的劃分, 一個(gè)地方的政府部門(mén)雖然有相對(duì)集中的政務(wù)區(qū), 但還有很多部門(mén)依然分散辦公, 有些部門(mén)如國(guó)家衛(wèi)計(jì)委還在友誼賓館租房子辦公。有些部門(mén)雖有服務(wù)中心, 但服務(wù)中心和辦公區(qū)也經(jīng)常在地域上分割。筆者曾通過(guò)導(dǎo)航去某個(gè)政府辦公區(qū)開(kāi)會(huì), 前臺(tái)告知我走錯(cuò)了, 我到達(dá)的不是對(duì)外服務(wù)會(huì)務(wù)區(qū), 心里感覺(jué)“政府”好難找。對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō), 必會(huì)經(jīng)常遇到類(lèi)似的經(jīng)歷。由于碎片化的部門(mén)設(shè)置和地域上分割, 各級(jí)政府出現(xiàn)了“條塊分割”的政府秩序, 而“放管服”也因此處于高度“條塊分割”的狀態(tài)。若直接作用于企業(yè)和民眾, 其獲得的服務(wù)也是碎片化和不流暢的, 其“獲得感”自然局限于“條塊分割”的狀態(tài)。
最明顯的例子是戶(hù)籍和證照管理。因?yàn)閼?hù)籍管理、身份證管理、出生地管理, 每個(gè)人都有戶(hù)籍所占地、身份證所在地和出身所在地, 由此居民就被貼上了“條塊分割”的地域身份。但是民眾作為公民可以在全國(guó)找工作, 在各地辦企業(yè)。注冊(cè)企業(yè)雖然是本地化的, 但做生意卻是全國(guó)性的甚至全世界的。其結(jié)果就出現(xiàn)了“條塊分割”的政府秩序與一體化的居住秩序、旅游秩序、工作秩序、市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序之間的秩序沖突。在這些不同秩序模塊之間, 政府秩序顯然占優(yōu)勢(shì)。因?yàn)樗莆罩鴻?quán)力, 可以強(qiáng)制性分配社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源。證照資源有規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)的行駛權(quán)利, 限制和分配購(gòu)房、投資、做慈善公益等權(quán)力。在這種情況下, 權(quán)力導(dǎo)向的政府秩序變成了條塊分割的、強(qiáng)制性的政府秩序, 處于這樣秩序維度的“放管服”, 對(duì)于處于自愿自由的社會(huì)和市場(chǎng)秩序中的企業(yè)和民眾, 顯然不會(huì)有多少“獲得感”。
最后是“放管服”的心理秩序。在上述國(guó)家秩序、政府秩序的格局下, 國(guó)家秩序內(nèi)部、政府秩序內(nèi)部和政府秩序與市場(chǎng)社會(huì)秩序之間, 形成了一個(gè)習(xí)慣性的心理秩序, 即對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的妥協(xié)態(tài)度。政府的核心目的是為了穩(wěn)定, 官員是為仕途, 企業(yè)和市場(chǎng)是為逐利, 群眾和百姓為了息事寧人。在這個(gè)格局中, 即使遇到不滿(mǎn)意的事情, 人們也不愿去據(jù)理力爭(zhēng), 為了維護(hù)自己的權(quán)益, 只求“大事化小, 小事化了”。于是, 若誰(shuí)想打破這個(gè)“妥協(xié)”狀態(tài), 就會(huì)被視為“你生氣了”, 希望你“平靜一下”, “理性處理”。也就是說(shuō), 大家的心理期待是平靜地接受這個(gè)狀態(tài)。如果你不接受, 就變成了你破壞和諧。當(dāng)然, 你若想改變, 免于這種秩序的“傷害”, 就必須以“生氣”、“不平靜”、“不理性”的方式來(lái)解決, 甚至是“大吵大鬧”一番來(lái)結(jié)束這個(gè)沖突, 于是就形成了中國(guó)特色的“維權(quán)秩序”, 即使正常的“信訪(fǎng)秩序”變成“不正常的鬧訪(fǎng)秩序”, 以至控制信訪(fǎng)也會(huì)變成權(quán)力, 讓國(guó)家信訪(fǎng)局出現(xiàn)了腐敗窩案。這種很不正常的難得糊涂的心理狀態(tài), 緣于不同秩序維度的沖突和無(wú)可奈何的妥協(xié)。顯然, 這樣的“放管服”, 也不會(huì)讓人滿(mǎn)意。
三、“放管服”改革的“獲得感”秩序維度及其對(duì)策
任何事物都處于秩序維度, “放管服”如此, “放管服”改革的“獲得感”亦如此。對(duì)企業(yè)和民眾來(lái)說(shuō), “放管服”改革的獲得感, 簡(jiǎn)言之就是政府簡(jiǎn)政放權(quán), 減少行政審批帶給他們的實(shí)質(zhì)性利益。從秩序維度上來(lái)看, “放管服”改革最重要的獲得感來(lái)自辦事成本、時(shí)間成本和心理成本降低, 使他們獲得心理上的滿(mǎn)足感、愉悅感。由于辦事效率提高了, 節(jié)約的時(shí)間和資源, 人們可以做更多的事情, 也提高了整體社會(huì)效益。行政審批制度改革之所以讓企業(yè)和民眾在秩序維度上還沒(méi)有獲得感, 主要是因?yàn)閲?guó)家秩序過(guò)度擴(kuò)展、政府秩序高度等級(jí)化、行政部門(mén)條塊分割, 從而導(dǎo)致各個(gè)秩序維度的模塊之間很難契合。因此就需要關(guān)注企業(yè)和民眾的“獲得感”的秩序維度。企業(yè)和民眾在政府秩序、行政秩序、物理秩序和心理秩序各個(gè)維度取得了“獲得感”, “放管服”改革才算真正成功。
決定“放管服”改革獲得感的第一個(gè)秩序維度是政府秩序。政府秩序是國(guó)家秩序的行政秩序部分, 這個(gè)層次的“獲得感”, 往往與國(guó)家治理體系建設(shè)和能力水平有很大的關(guān)系, 這涉及政治體制改革、司法改革和軍事體制改革等議題。如果司法秩序公開(kāi)、公平、公正、清明, 政治秩序能夠把不同的利益和民意集中起來(lái), 能夠讓企業(yè)家和民眾的意見(jiàn)能夠得到真正表達(dá), 那就意味著強(qiáng)制不是直接的強(qiáng)制, 而是基于同意和參與的強(qiáng)制?？梢?jiàn), 國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)非常重要, 這是國(guó)家秩序讓企業(yè)和民眾有“放管服”獲得感的基礎(chǔ)。在國(guó)家秩序的強(qiáng)制性背景下, 有一個(gè)因素值得關(guān)注:如詹姆斯·斯科特所洞察的, “國(guó)家是一個(gè)令人苦惱的機(jī)構(gòu), 一方面, 它保護(hù)我們的自由, 另一方面又限制我們的自由”。換言之, 國(guó)家秩序也是一個(gè)令人苦惱的秩序:一方面, 人民政府為人民服務(wù);另一方面, 它又有令人民“恐懼”的一面。古代國(guó)家秩序的強(qiáng)制性基于國(guó)家暴力, 民眾即便不同意、不認(rèn)可, 也要服從。在這種秩序里, 企業(yè)和民眾不可能有“獲得感”?，F(xiàn)代國(guó)家秩序往往基于契約或者同意, 基于對(duì)程序的認(rèn)可, 或者基于對(duì)結(jié)果的認(rèn)可。在這樣的秩序里, 人們的獲得感顯然是基于國(guó)家秩序維度的。這也說(shuō)明只有通過(guò)現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè), 才能提升“放管服”改革的“獲得感”?！胺殴芊备母镏苯由婕靶姓刃虻膱?zhí)行模塊, 改善國(guó)家治理體系, 提升行政治理能力, 是“放管服”改革本身的要求, 也是建設(shè)國(guó)家治理體系與提升能力建設(shè)水平的重要舉措。國(guó)務(wù)院把“放管服”改革當(dāng)作政府治理體系與能力建設(shè)的“先手棋”, 是非常正確和有遠(yuǎn)見(jiàn)的。
決定“放管服”改革獲得感的第二個(gè)秩序維度是行政秩序維度。行政秩序涉及多方面的內(nèi)在秩序, 包括領(lǐng)導(dǎo)秩序、決策秩序、執(zhí)行秩序和監(jiān)督秩序;在執(zhí)行秩序?qū)用孢€有行政管理秩序、執(zhí)法秩序、行政司法秩序;與此相關(guān)的, 還有專(zhuān)業(yè)秩序和公民參與秩序。企業(yè)和民眾的“獲得感”源于行政內(nèi)在秩序的反應(yīng)。例如現(xiàn)在網(wǎng)民把專(zhuān)家稱(chēng)為“磚家”, 這意味對(duì)專(zhuān)業(yè)秩序的“獲得感”極其缺乏。究其原因, 一方面是專(zhuān)業(yè)秩序自身太專(zhuān)注于專(zhuān)業(yè)技術(shù)而忽視了以人為本, 專(zhuān)家們所設(shè)計(jì)或規(guī)劃的秩序往往忽略了真實(shí)的生活和市場(chǎng), 引起企業(yè)和民眾對(duì)專(zhuān)業(yè)不滿(mǎn);另一方面是行政部門(mén)往往認(rèn)為, 專(zhuān)家解讀具有權(quán)威性, 民眾的想法可以被忽略, 引起他們對(duì)專(zhuān)家的反感。
中國(guó)行政秩序中還普遍存在一種傾向, 即當(dāng)社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí), 認(rèn)為只要警察這類(lèi)執(zhí)法官員出面問(wèn)題就能輕易解決。然而如此解決問(wèn)題往往基于對(duì)國(guó)家暴力的恐懼, 基于企業(yè)和民眾的無(wú)可奈何而不是基于事實(shí)本身, 于是很可能埋下了“仇恨隱患”, 在某一時(shí)刻導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為滋生, 甚至引發(fā)極端事件, 比如屢屢發(fā)生的拆遷事件。而極端事件的發(fā)生, 又會(huì)使政府更加依賴(lài)強(qiáng)制性、更加依賴(lài)警察權(quán)力, 由此進(jìn)入惡性循環(huán), 其結(jié)果將對(duì)政治秩序、司法秩序的社會(huì)基礎(chǔ)產(chǎn)生消極影響, 政府秩序的社會(huì)基礎(chǔ)也因此而被削弱。要建成并維護(hù)一個(gè)和諧社會(huì), 主要的問(wèn)題是確保賦予政府的強(qiáng)制力量只用于維護(hù)自由, 而不能變成自由的威脅。在基于恐懼的行政秩序中, 企業(yè)和民眾即使有辦成事情的“獲得感”, 在秩序維度該“獲得感”也是不真實(shí), 不可持續(xù)的。在政府秩序維度里, 要建設(shè)服務(wù)型政府, 強(qiáng)調(diào)政府服務(wù), 且使強(qiáng)制基于同意, 基于對(duì)程序和結(jié)果的認(rèn)可, 才能真正讓老百姓有一種真實(shí)的“獲得感”。當(dāng)然, 這里的“獲得感”也是有天花板的, 因?yàn)樵谟械燃?jí)的秩序中所獲得的服務(wù)也是有等級(jí)的。這與平等契約的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序里市場(chǎng)服務(wù)的獲得感有很大差異。重要問(wèn)題在于, 通過(guò)建設(shè)法治政府、透明政府、廉潔政府、責(zé)任政府, 提高政府服務(wù)能力和水平, 從而進(jìn)一步提升獲得感的天花板。
在行政的內(nèi)在秩序中, 企業(yè)和群眾直接面對(duì)的是執(zhí)行秩序。執(zhí)行就是在政策期望與所感知的政策結(jié)果之間所發(fā)生的活動(dòng),所以其“獲得感”也往往與執(zhí)行秩序中期望與結(jié)果的距離有直接關(guān)系。企業(yè)和民眾對(duì)于決策秩序和監(jiān)督秩序相對(duì)而言比較有獲得感, 基于其策略的考慮, 他們認(rèn)為決策和監(jiān)督秩序是可以依靠的力量。其結(jié)果往往導(dǎo)致決策秩序、監(jiān)督秩序和企業(yè)民眾的公共參與一起面向執(zhí)行秩序, 從而在問(wèn)責(zé)格局之中, 使執(zhí)行部門(mén)變成一個(gè)弱勢(shì)群體。決策、監(jiān)督和企業(yè)民眾作為問(wèn)責(zé)者, 其秩序維度似乎永遠(yuǎn)都是正確的, 因?yàn)槿缟衔乃? 執(zhí)行者有較多犯錯(cuò)的概率, 常處于擔(dān)心出錯(cuò)需要承擔(dān)責(zé)任的位置。當(dāng)然, 由于執(zhí)行秩序了解實(shí)際情況, 具有具體操作上的優(yōu)勢(shì), 尤其是信息方面的優(yōu)勢(shì), 決策和監(jiān)督實(shí)際上會(huì)因?yàn)橐寛?zhí)行秩序做事而縱容其犯錯(cuò), 企業(yè)和民眾在很多情況下也對(duì)執(zhí)行秩序的不規(guī)范運(yùn)作無(wú)可奈何。在不同秩序板塊不對(duì)等的關(guān)系模式下, 企業(yè)群眾對(duì)執(zhí)行秩序的要求僅是不出事, 把事情辦好。但“放管服”改革所追求的不僅僅是辦好事, 還要在時(shí)間上、成本上, 尤其是在心理上使民眾有獲得感。這就需要變革治理結(jié)構(gòu), 使各秩序板塊間形成比較平等的秩序格局, 讓執(zhí)行面敢于反饋決策層和監(jiān)督層的問(wèn)題, 也敢于反饋企業(yè)和群眾的問(wèn)題, 為決策層、監(jiān)督層和企業(yè)、群眾做好相關(guān)服務(wù)。
行政秩序的“獲得感”還與執(zhí)行秩序的內(nèi)在秩序有關(guān)系。行政審批是執(zhí)法秩序, 也是行政監(jiān)管秩序、專(zhuān)業(yè)秩序, 當(dāng)然也包括公民參與的秩序。行政審批作為執(zhí)法秩序, 是政府秩序中的一個(gè)模塊, 要直接面向企業(yè)和群眾, 因而需要與其他秩序相協(xié)調(diào)。這個(gè)時(shí)候, 行政審批制度改革就需要整體性政府的努力。不僅要提升行政審批自身的效率, 而且還要全面推動(dòng)政府改革, 這樣才能有效提升企業(yè)和民眾對(duì)政府的獲得感。
至于第三個(gè)秩序維度, 從企業(yè)和民眾的角度來(lái)說(shuō), “放管服”改革的獲得感首先是民眾對(duì)政府物理秩序的印象。當(dāng)前, 政府物理上實(shí)現(xiàn)了從衙門(mén)到服務(wù)平臺(tái)的轉(zhuǎn)變, 大門(mén)是敞開(kāi)的, 工作是柜臺(tái)式的且窗口很低, 大廳設(shè)有專(zhuān)門(mén)等候區(qū)、咨詢(xún)臺(tái), 有服務(wù)指南, 還有引導(dǎo)的工作人員。但服務(wù)大廳或者中心依然是行政分割的, 不同大廳或者中心等級(jí)不同, 權(quán)限不同。讓企業(yè)和民眾可就近服務(wù)中心辦任何事情, 甚至在鄉(xiāng)村都能夠辦理市政府的事情, 還是對(duì)整體性政府建設(shè)的一個(gè)挑戰(zhàn)。寧波分類(lèi)重構(gòu)服務(wù)窗口, 堅(jiān)持全程化服務(wù), 推進(jìn)服務(wù)窗口集成, 實(shí)現(xiàn)“一窗受理”, 改變過(guò)去審批一環(huán)套一環(huán)、互為前置的做法, 實(shí)行“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類(lèi)辦理、統(tǒng)一窗口出件”的服務(wù)新模式。同時(shí), 統(tǒng)一設(shè)置市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政服務(wù)中心的功能定位、運(yùn)行模式、管理機(jī)制, 構(gòu)建市縣同權(quán)一體化、扁平化審批機(jī)制, 依法依規(guī)充分向區(qū)縣 (市) 下放市級(jí)行政審批權(quán)及相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán), 實(shí)現(xiàn)市域一體、無(wú)差異的政務(wù)服務(wù)。目前, 在寧波市級(jí)權(quán)限范圍, 群眾和企業(yè)基本能夠在縣一級(jí)辦完所有的審批手續(xù)。[1]這就從物理上真正實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部條塊分割但外部整體運(yùn)作的目標(biāo)。這個(gè)集中是通過(guò)政府內(nèi)部運(yùn)作的流程和業(yè)務(wù)整合, 以及互聯(lián)網(wǎng)辦公的技術(shù)整合實(shí)現(xiàn)的, 這個(gè)努力值得關(guān)注。整合越好, 辦事成本越低, 民眾的獲得感就越高。在從嚴(yán)監(jiān)管的形勢(shì)下, 很多中小企業(yè)不得不違規(guī)操作?，F(xiàn)在情況已有所變化, 遼寧民心網(wǎng) (http://www.mxwz.com) 最近的運(yùn)作表明, 企業(yè)投訴有所增長(zhǎng)。這說(shuō)明現(xiàn)在政府服務(wù)正逐步到位, 企業(yè)也開(kāi)始敢于投訴、不怕投訴, 其心理秩序發(fā)生了變化。
最后, 企業(yè)和民眾的獲得感最終還是一個(gè)心理上的獲得感。政府的權(quán)威的獲得, 大而言之, 不是基于信息不對(duì)稱(chēng), 不是基于企業(yè)和民眾的恐懼, 而是基于提供公共服務(wù)、公共利益來(lái)維護(hù)公共秩序。小而言之, 需要讓企業(yè)和民眾對(duì)政府物理秩序產(chǎn)生適應(yīng)感。現(xiàn)在民眾對(duì)很多行政服務(wù)中心的物理秩序的適應(yīng)感增強(qiáng)了, 但還需要在心理上給予更多的關(guān)照。群眾和企業(yè)在心理秩序上的期待, 更多地體現(xiàn)在細(xì)節(jié)的處理上, 而這又需要在物理秩序上、技術(shù)細(xì)節(jié)上給予更多關(guān)注, 比如機(jī)構(gòu)咨詢(xún)電話(huà)暢通, 設(shè)置咨詢(xún)服務(wù)臺(tái), 安排人工引導(dǎo), 加強(qiáng)各個(gè)方面的流程設(shè)計(jì), 讓一個(gè)很業(yè)余的人也能簡(jiǎn)單適應(yīng), 像操作傻瓜相機(jī)一樣很容易進(jìn)入狀態(tài)。
四、“放管服”秩序維度的治道變革
經(jīng)過(guò)若干年的努力, “放管服”改革在國(guó)務(wù)院的強(qiáng)力推動(dòng)下, 部分地方如浙江省等地已經(jīng)進(jìn)入了成果收獲的階段。但不能忽視的是, “放管服”獲得感在不同地域差異性很大, 且各地企業(yè)和民眾獲得感普遍不足。這不僅是技術(shù)和物理層面的問(wèn)題, 更是治理秩序結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。因此要從秩序的維度進(jìn)行治道變革, 實(shí)現(xiàn)從權(quán)力治理到權(quán)利治理, 從單中心治理到多元治理, 從強(qiáng)制性、等級(jí)性、條塊分割、心理失衡的治理到自愿的、平等的、整體的、網(wǎng)格狀、心理協(xié)調(diào)的治理的轉(zhuǎn)變。
從權(quán)力治理到權(quán)利治理。在權(quán)力的治理模式中, 政府行為的主要目標(biāo)是管制、征收, 以及提供被看作是具有政府專(zhuān)屬特性的產(chǎn)品和服務(wù) (公共物品) 。政府并不僅僅是一種選擇。它還是一個(gè)機(jī)構(gòu), 被廣泛地認(rèn)為擁有獨(dú)斷的權(quán)力, 可以合法地使用強(qiáng)力或以強(qiáng)力為威脅, 來(lái)使一些人可以合法地強(qiáng)制另一些人。在大多數(shù)人同政府打交道的經(jīng)驗(yàn)中, 最大的刺激是官僚政治的傲慢?；凇皺?quán)利”的治理是借助于交易的治理, 強(qiáng)調(diào)構(gòu)建其他行為主體能有效參與的體制框架, 并在相應(yīng)的憲法規(guī)定和民主授權(quán)的基礎(chǔ)上, 對(duì)這個(gè)體制框架進(jìn)行評(píng)估, 以確保其良好運(yùn)行?？梢悦鞔_的是, 政府“放管服改革”的目的是為了讓市場(chǎng)起決定性的作用和更好地發(fā)揮政府作用, 為企業(yè)和群眾除煩苛之弊、施公平之策、開(kāi)便利之門(mén)。這就意味著, 政府有權(quán)力但止于權(quán)利, 政府的治理基礎(chǔ)要從權(quán)力轉(zhuǎn)向權(quán)利, 還權(quán)于民, 不與民爭(zhēng)利?？鬃又鲝垺罢荻毁M(fèi)”, “因民之所利而利之”, 這對(duì)于“放管服”改革來(lái)說(shuō), 則是要理清政府與社會(huì), 政府與市場(chǎng), 政府與公民之間的邊界和職能, 讓兩者之間的管和被管的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦魉酒渎毜臋?quán)利關(guān)系。“公民身份即個(gè)人權(quán)利, 權(quán)利為個(gè)人提供了自主的空間, 使之免于他人或共同體的干預(yù), 國(guó)家的功能僅在于保護(hù)個(gè)人權(quán)利, 個(gè)人權(quán)利優(yōu)先于國(guó)家。公民身份是通往個(gè)人自由的一種手段, 而不是自由本身”。政府要把個(gè)人、市場(chǎng)和社會(huì)能夠做的事情, 把政府不適宜做的事情, 拆分出政府, 只做適合政府做的事情。凡是市場(chǎng)能夠自行解決的問(wèn)題, 政府必須退出, 從而減少政府通過(guò)權(quán)力介入市場(chǎng)而獲利的條件。要把政府機(jī)關(guān)的管制職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能。
管制權(quán)力本身就是尋租的條件, 而服務(wù)則是付出。服務(wù)要求公務(wù)員要有志愿者的精神, 向服務(wù)的對(duì)象奉獻(xiàn)愛(ài)心, 因而可以在很大程度上消除部門(mén)或單位尋租的沖動(dòng)和空間。同時(shí), 政府、市場(chǎng)與公民都要遵循自然之權(quán)利秩序。統(tǒng)治之道應(yīng)該與正義和自然的基本原理和諧一致?？鬃釉?“天何言哉?四時(shí)行焉, 百物生焉, 天何言哉?”也就是說(shuō), 在社會(huì)中, 要尊重自然秩序、原始秩序和市場(chǎng)秩序, 以此來(lái)形成相互之間的權(quán)利秩序。為此, 政府盡量不要依靠權(quán)力去干預(yù), 而要讓社會(huì)和市場(chǎng)自己運(yùn)轉(zhuǎn), 以服務(wù)來(lái)維持基本的經(jīng)濟(jì)自由秩序。托馬斯杰弗遜曾說(shuō):“一個(gè)明智而節(jié)儉的政府是約束人們不要互相傷害, 讓他們自由地發(fā)揮勤勞的精神, 而不應(yīng)搶奪他人的勞動(dòng)果實(shí)?！眮啴?dāng)·斯密認(rèn)為, 經(jīng)濟(jì)秩序可以作為許多各自謀求自身利益的人的行動(dòng)的非意圖結(jié)果而產(chǎn)生。
李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)放管服的改革要讓企業(yè)和群眾有更多的獲得感。但中國(guó)政府的傳統(tǒng)治理是基于權(quán)力的治理, 傾向于以政府為唯一權(quán)威的單中心治理, 這阻礙了政府對(duì)于公共精神和服務(wù)理念的落實(shí), 造成政府對(duì)公民本身作為社會(huì)治理行為主體合法地位的忽視, 自然有損企業(yè)和群眾獲得感。阿克頓極具洞察力地告誡世人, “權(quán)力導(dǎo)致腐敗, 絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”, 因此應(yīng)當(dāng)以民主制約單中心的絕對(duì)權(quán)威, 發(fā)展多元制約的治理模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮之道, 它需要有效政府、有限的政府, 需要廉潔的政府, 尤其需要多元參與的政府。因此, 就要從結(jié)構(gòu)上去等級(jí)化, 實(shí)現(xiàn)多元參與的治理之道。
最好的政體信奉權(quán)力相互制約。在“放管服”的改革過(guò)程中, 我們要用新的制度把政府權(quán)力規(guī)范起來(lái), 清理下放事項(xiàng), 進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán), 在公共事務(wù)領(lǐng)域中實(shí)行國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、政府和公民共同參與, 結(jié)成合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系。這意味著政府將自主權(quán)交還給其他的參與者并邀請(qǐng)它們參與, 以形成一個(gè)互動(dòng)、多元的自主治理結(jié)構(gòu)。多層面的自主治理必然導(dǎo)致更大范圍的多元治理體制的形成。自主治理是多元治理的構(gòu)成要素, 只有建立在個(gè)人選擇和自主治理基礎(chǔ)之上, 多元體制才能夠充滿(mǎn)活力。
由此, 第一, 政府改革不僅要考慮政府秩序, 而且要尊重原始秩序、市場(chǎng)和社會(huì)秩序, 給其充分的發(fā)展空間, 這樣才能讓“放管服”的改革獲得長(zhǎng)久可持續(xù)的發(fā)展。第二, 政府改革要把新制度、新規(guī)范逐步細(xì)節(jié)化, 優(yōu)化辦事流程, 壓縮辦事時(shí)限, 關(guān)注管理和服務(wù)領(lǐng)域的細(xì)節(jié)安排, 使硬件設(shè)施、布局, 到內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作流程、工作制度等各個(gè)方面都得到完善。第三, 在官員的心態(tài)和行為上確立人民公仆的服務(wù)姿態(tài), 在心理和行為兩個(gè)層面建設(shè)服務(wù)型政府。他們的行政行為應(yīng)基于服務(wù)而不是強(qiáng)制和權(quán)威, 因?yàn)槊裰髡菫樗鼈兊墓穹?wù)而存在的。第四, 需廣泛推進(jìn)與強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)和公眾參與, 實(shí)行網(wǎng)格狀的合作治理 (1) 。在強(qiáng)調(diào)政府與其他主體之間合作、信任與共同行動(dòng), 讓企業(yè)家和人民群眾廣泛參與政府工作, 一起解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的公共問(wèn)題, 從而在心態(tài)上和行為上實(shí)現(xiàn)人民群眾的主人翁地位。這樣, 就實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)制性、等級(jí)性、條塊分割、心理失衡的治理, 轉(zhuǎn)向自愿的、平等的、整體的、網(wǎng)格狀、心理協(xié)調(diào)的治理。
當(dāng)然, 從權(quán)力秩序走向權(quán)利秩序, 實(shí)現(xiàn)治道變革, 并不意味著對(duì)政府主導(dǎo)作用的否定。在權(quán)利秩序里, 政府應(yīng)當(dāng)也必須有力量、有能力在多元治理中發(fā)揮其主導(dǎo)作用, 只是要使政府和社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系進(jìn)入一個(gè)新的境界, 從而更好地解決公共問(wèn)題。這意味著除政府以外更大范圍的行動(dòng)者可以參與, 以及以權(quán)力為基礎(chǔ)的、強(qiáng)制性和等級(jí)性的治理模式被擯棄, 意味著以減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放?？傊? 關(guān)注“放管服”改革及其獲得感的秩序結(jié)構(gòu), 從而實(shí)現(xiàn)政府的治道變革。我們一定要有長(zhǎng)期準(zhǔn)備, 把這條改革之路走好。
參考文獻(xiàn)：略
來(lái)源：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》
作者：毛壽龍 劉茜
