摘要：政務(wù)服務(wù)標準化是政府標準化建設(shè)的一項重要內(nèi)容, 也是推進政府治理現(xiàn)代化的必然要求。實行政務(wù)服務(wù)標準化, 旨在實現(xiàn)政府對國家、社會各項事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化, 從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。實行政務(wù)服務(wù)標準化, 可以借助標準化的原理方法, 整合經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面資源創(chuàng)新政府治理模式, 為解決政出多門、各自為政、自由裁量、互不相關(guān)以及社會資源分配不公、政府與市場關(guān)系不順等問題提供技術(shù)支撐, 推動實現(xiàn)政府治理行為規(guī)范化和社會治理資源優(yōu)化配置。這無疑將有利于深化行政體制改革、正確履行政府職能, 進而提升政府治理現(xiàn)代化、提升國家軟實力。

　　一、國外政府服務(wù)標準化體系現(xiàn)狀

　　隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和生活水平的不斷提高, 民眾對政府服務(wù)需求和質(zhì)量要求不斷提高。如何更好地滿足社會公眾需求, 成為擺在政府面前的一道難題。自上世紀80年代以來, 西方國家開始推行政府治理范式改革, 通過多種舉措為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的政府服務(wù)。作為優(yōu)化管理效能和提升服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)手段, 標準化受到了社會廣泛關(guān)注與高度重視, 無論是以國際標準化組織為代表的國際組織, 還是以美國、英國、德國為代表的西方發(fā)達國家, 都開展了一系列政府服務(wù)標準化、規(guī)范化探索與實踐, 取得了顯著成效。

　　(一) 美國

　　作為世界上最發(fā)達的國家, 美國的政府服務(wù)體系早在其建國時就初具規(guī)模。1978年卡特政府“文官制度改革法案”的實施, 拉開了美國服務(wù)型政府建設(shè)的序幕, 逐漸形成了治理的完備模式。在高度發(fā)達的政府服務(wù)體系內(nèi), 美國開展了一系列標準化探索與規(guī)范化實踐。早在上世紀90年代中期, 美國聯(lián)邦政府下轄的200多個機構(gòu), 就已全面執(zhí)行3000多項內(nèi)容廣泛、形式各異的政府服務(wù)標準, 為提升美國政府管理效能和政府服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。

　　(二) 英國

　　作為老牌發(fā)達資本主義工業(yè)國家, 英國歷來高度重視標準化工作, 近年來也將關(guān)注重點從傳統(tǒng)的工業(yè)領(lǐng)域擴展至政府服務(wù)領(lǐng)域, 其中最重要的成果是“公民憲章”運動?！肮駪椪隆边\動于1991年由時任英國首相梅杰發(fā)起, 旨在推動公共組織起草、公布、實施一整套清晰完整的政府服務(wù)標準體系。英國政府要求所有公共服務(wù)機構(gòu)和部門制訂各自的標準, 具體內(nèi)容和實施時間可以根據(jù)實際情況靈活安排, 但標準的研制設(shè)計必須依據(jù)“明確的服務(wù)標準”“透明度”“顧客選擇”“禮貌服務(wù)”“完善的監(jiān)督機制”“資金的價值”6個指導原則, 以滿足公民對政府服務(wù)的需求。

　　實踐證明, “公民憲章”運動明顯改善了政府公共服務(wù)績效。例如:稅務(wù)局公眾服務(wù)滿意率達到了84%;護照處辦理護照的最長時間減少了79天。同時, 該運動在國際上引起了巨大反響, 許多國家紛紛仿效。據(jù)不完全統(tǒng)計, 目前全世界共有近20個國家開展了與英國“公民憲章”運動類似的政府服務(wù)標準化活動, 促進了政府服務(wù)行為的規(guī)范化和服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。

　　(三) 德國

　　德國政府非常重視政府服務(wù)標準化工作, 是世界上較早開展政府服務(wù)標準化工作的國家之一, 在政府服務(wù)標準化方面, 德國亦走在世界前列。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示, 截至2010年, 德國標準化學會 (DIN) 已發(fā)布實施社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域國家標準1.3萬項, 位居全球第一。在國家標準體系框架內(nèi), 德國擅長使用“標桿管理”這種標準化績效評估活動, 提升社會管理效能與公共服務(wù)水平。在德國社區(qū)管理聯(lián)合會 (KGSt) 研究實施的“公共交互指標網(wǎng)絡(luò)”中, 每一個網(wǎng)絡(luò)都關(guān)注一個特定的社會管理和公共服務(wù)政策領(lǐng)域。德國各大城市的公共服務(wù)部門根據(jù)績效評價結(jié)果, 相互吸取先進經(jīng)驗, 不斷優(yōu)化管理效能與服務(wù)水平, 有效提升了德國社會管理的整體水平。

　　二、我國政府服務(wù)標準體系現(xiàn)狀

　　黨的十八屆三中全會提出, 政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施, 加強市場活動監(jiān)管, 加強各類公共服務(wù)提供, 表明標準化工作已經(jīng)納入到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計。標準化是提升政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度安排, 是與戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策同樣重要的政府治理手段, 如何將標準化的原理、方法融入到政府治理實踐, 發(fā)揮好標準化在推進政府治理現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用, 是一項值得深入探討的重大課題。

　　我國政務(wù)服務(wù)標準化工作起步較晚, 至今不到10年的時間, 可分為三個階段:一是創(chuàng)新探索階段, 包括山東省在內(nèi)的個別地方根據(jù)國標委等部門發(fā)布的《關(guān)于推進服務(wù)標準化試點工作的意見》, 率先探索開展政務(wù)服務(wù)標準化試點工作。二是推廣試點階段, 在國家標準委的組織指導下, 總結(jié)先行探索地區(qū)的經(jīng)驗, 開展政務(wù)服務(wù)標準化工作試點項目。三是規(guī)范推進階段, 國家標準委等部門和一些地方在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 根據(jù)行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)的需要, 組織制定地方性和全國性的政務(wù)服務(wù)標準, 并付諸實施。目前, 全國約30個省、自治區(qū)、直轄市共建立了近100個國家級標準化試點項目, 17個省 (市、區(qū)) 在總結(jié)本地國家級或省級政務(wù)服務(wù)中心標準化試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 陸續(xù)制定發(fā)布了100多項行政服務(wù)地方標準, 全國政務(wù)服務(wù)標準化正在加速推進。全國政務(wù)大廳服務(wù)標準化工作組以及全國行政審批標準化工作組的成立, 正是我國政務(wù)服務(wù)標準化工作快速發(fā)展的一個重要標志。

　　三、對比國外, 聚焦不足

　　(一) 宏觀視角

　　從全國行政服務(wù)標準化發(fā)展的視角, 和先進國家相比, 我國國家行政服務(wù)標準體系還不完善, 標準數(shù)量和覆蓋的范圍不能有效支撐政府服務(wù)發(fā)展。與美國、德國相比, 在國家政務(wù)標準體系建設(shè)中, 相差甚遠。應(yīng)從國家層面制定、實施、運行完善的政務(wù)服務(wù)標準體系, 推進政府服務(wù)質(zhì)量和效能的統(tǒng)一。

　　(二) 微觀視角

　　行政服務(wù)主要集中在行政服務(wù)大廳。雖然我國成立了行政服務(wù)大廳標準化工作組來推進大廳的標準化建設(shè), 制定了一些國家標準, 一些政府服務(wù)中心也開始標準化試點建設(shè), 取得了一定的成效, 但是離真正的標準化支撐服務(wù)大廳運行模式, 還有很大的差距, 表現(xiàn)在國家標準不能滿足需要、服務(wù)業(yè)試點模式不太適合、標準執(zhí)行力度差等, 從而導致目前以服務(wù)大廳為載體的政府服務(wù)出現(xiàn)標準化水平不高、服務(wù)質(zhì)量不統(tǒng)一、審查標準不一致等問題, 嚴重影響了政府服務(wù)的形象和效能。

　　四、大廳政務(wù)服務(wù)標準體系構(gòu)建模式及不足

　　(一) 體系建設(shè)三類模式

　　行政服務(wù)大廳政務(wù)服務(wù)水平代表了政府形象。目前, 國家層面上制定出臺了行政許可大廳服務(wù)、運行等國家標準, 各地的行政許可大廳也積極開展服務(wù)業(yè)標準化試點建設(shè)。通過標準化建設(shè), 努力提升政府服務(wù)質(zhì)量和效能, 打造政府服務(wù)品牌。

　　總結(jié)目前行政許可大廳開展服務(wù)標準體系建設(shè)的模式, 大體上分為三類:第一類是以服務(wù)標準化試點、社會管理和公共服務(wù)綜合標準化試點為契機, 開展標準化體系建設(shè), 依據(jù)是GB/T 24421系列標準即服務(wù)業(yè)組織標準化工作指南。第二類是以政務(wù)服務(wù)中心標準化工作指南要求, 建立的政府標準體系, 依據(jù)政務(wù)服務(wù)中心標準化工作指南第2部分:標準體系GB/T 32170.2-2015。第三類是地方標準化試點以及地方標準為依據(jù)開展的標準體系建設(shè), 例如天津、安徽等省市。

　　(二) 模式特點、優(yōu)勢及不足

　　1. 服務(wù)業(yè)組織標準體系模式。

　　服務(wù)業(yè)組織標準體系建設(shè)模式在一定程度上引導了行政許可大廳開展標準化建設(shè)的系統(tǒng)性, 但由于該標準體系不是為專門政務(wù)服務(wù)標準體系量身打造, 所以難免有不適:第一, 服務(wù)業(yè)組織標準化工作指南是應(yīng)用于為顧客提供服務(wù)的組織, 雖然政府服務(wù)也屬于大服務(wù)范疇, 但是和為顧客提供服務(wù)的純服務(wù)業(yè)組織有著根本性的區(qū)別。服務(wù)業(yè)組織服務(wù)主要是根據(jù)市場需求提供服務(wù), 而政府這一公權(quán)力組織是在運用國家資源提供服務(wù), 所以行政許可服務(wù)中心在依據(jù)服務(wù)業(yè)組織標準化工作指南在建立標準體系的過程中, 明顯失去了政府服務(wù)這一特色和特點, 這套體系模式用在政府服務(wù)上顯得不協(xié)調(diào)。第二, 標準體系不同層次, 名稱一樣, 造成意思混亂。比如第一層級中有“服務(wù)提供規(guī)范”, 而在其下的層級中, 也出現(xiàn)“服務(wù)提供規(guī)范”。相同的名稱, 在不同的層級中出現(xiàn)但內(nèi)容大不一樣, 這給體系建設(shè)理解帶來很大的不便, 難以操作。

　　2. 政府服務(wù)中心標準化工作模式。

　　該標準雖然初衷是量身打造適合行政服務(wù)中心的標準體系建設(shè), 但是難逃企業(yè)標準體系建設(shè)以及服務(wù)業(yè)組織標準體系建設(shè)的思路, 其實是把企業(yè)標準體系和服務(wù)業(yè)組織標準體系兩個體系建設(shè)進行了整合。不足包括:第一, 框架設(shè)置的項目不合適, 比如中心運行指南, 該標準中對運行指南的界定為執(zhí)行的國家標準、行業(yè)標準和地方標準, 而標準體系本身執(zhí)行的國家標準、行業(yè)標準和地方標準應(yīng)該屬于不同項目, 應(yīng)該按照項目類別和單位自己制定的標準系統(tǒng)使用, 單獨放置不利于各部門標準的使用。第二, 政府服務(wù)體系建設(shè)的重點不突出。專門的政府服務(wù)大廳標準體系建設(shè)應(yīng)立足突出審批事項和公共服務(wù)事項的操作、突出政府服務(wù)大廳獨特的運行和管理模式, 在建立標準體系時, 是應(yīng)重點突出的模塊。顯然在全國行政服務(wù)中心標準體系建設(shè)中應(yīng)用性不是很強。這個體系的架構(gòu)不能體現(xiàn)政府服務(wù)中心本身體系建設(shè)的重點, 體系架構(gòu)也失去吸引力和生命力, 難以在行政服務(wù)中心系統(tǒng)內(nèi)推進和運行。

　　五、擬構(gòu)建體系的框架圖及標準體系表

　　建設(shè)一套合適的政府服務(wù)標準體系是解決目前行政許可服務(wù)中心問題推進標準化工作的關(guān)鍵所在。借鑒國家、地方行政標準體系建設(shè)的經(jīng)驗以及深入了解行政服務(wù)中心標準化的實際需求, 與時俱進, 探索建立以下模式來完善政府服務(wù)標準體系 (見圖1) 。

　　借鑒國外、探索政務(wù)服務(wù)國家標準修訂程序：

圖1

　　一是制訂方式。美國國家標準制定采用三種方式, 即投票調(diào)查法、委員會法和學會協(xié)會法。目前, 我國國家標準職能通過技術(shù)委員會審查, 由國家標準化管理委員會統(tǒng)一發(fā)布, 單一的方式, 造成時間周期長、標準制訂靈活度不夠等問題, 建議我國國家標準制定程序上, 模仿美國模式, 采取不同的方式。比如, 可以采用團體標準的辦法, 鼓勵成立全國性的政府服務(wù)協(xié)會、學會或聯(lián)盟, 在成員間制訂與時俱進的政務(wù)相關(guān)的團體標準, 并探索應(yīng)用, 在條件成熟時, 上升為國家標準。

　　二是標準廢止。在美國一項國家標準在批準后5年未進行修訂或復審, 在未被標準執(zhí)行理事會或標準審核指定組織授權(quán)延期的情況下, 該標準必須廢止。自批準之日起10年未做修訂或復審的美國國家標準應(yīng)被廢止。我國目前10年以上, 甚至20年以上標齡的標準依然存在, 嚴重影響了我國的國家標準體系。這些標準明顯和當下的技術(shù)要求大相徑庭, 建議借鑒美國10年必廢止方式, 優(yōu)化我國國家標準廢止程序。

　　作者：高麗梅 張永來