【摘要】厘清數(shù)據(jù)開放環(huán)境下政府數(shù)據(jù)治理的概念體系與內(nèi)涵有助于把握當前政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用的發(fā)展趨勢與面臨的主要問題。通過信息管理與數(shù)據(jù)治理概念演進軌跡追蹤與內(nèi)容比較，旨在明晰數(shù)據(jù)治理的概念框架，重在從作用對象、技術(shù)輻射與業(yè)務(wù)活動、參與主體、風(fēng)險應(yīng)對以及組織文化等角度全面闡述政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵。同時，從數(shù)據(jù)治理環(huán)境的錯綜復(fù)雜、治理邊界的擴張延伸以及治理主體調(diào)整改變和法規(guī)制度完善重構(gòu)等角度詳盡分析了數(shù)據(jù)開放環(huán)境下政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容體系與特殊性，并指出當前面臨的主要問題與應(yīng)對對策。
政府和政治家們都希望更多的數(shù)據(jù)集披露可以驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展和增長，隨著各國政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的深入實施，原有的政府信息生態(tài)發(fā)生了重大改變，既需要有相應(yīng)的政府數(shù)據(jù)治理理念和數(shù)據(jù)管理技術(shù)與方法來引領(lǐng)其發(fā)展，也對政府數(shù)據(jù)治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。
1 數(shù)據(jù)治理的概念框架
1.1 信息管理與數(shù)據(jù)治理的演進
從早期的文獻記錄管理－信息系統(tǒng)管理－信息資源管理乃至知識管理的演變，信息管理的內(nèi)涵日益豐富，概念更為寬泛，泛指以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為手段，對信息資源進行計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的各種社會活動。具體到微觀組織機構(gòu)，則代表了基于政策目標的信息調(diào)控，以確保在評估、創(chuàng)建、存儲、使用、歸檔和刪除信息時有恰當?shù)臉藴屎托袨閬頋M足所有法律、監(jiān)管和業(yè)務(wù)需求，進而高效利用信息。從內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，信息管理涉及信息戰(zhàn)略、信息內(nèi)容、信息技術(shù)、信息資產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)、信息人才隊伍、信息政策法規(guī)和標準規(guī)范等各方面管理，核心是有效發(fā)現(xiàn)和利用信息。
從數(shù)據(jù)－信息－知識的遞進發(fā)展來看，數(shù)據(jù)治理是信息管理的重要組成部分。20世紀80年代以來隨著企業(yè)IT治理的深化，數(shù)據(jù)成為企業(yè)業(yè)務(wù)活動的生命線，為充分利用信息，需要進一步區(qū)分數(shù)據(jù)和信息，以建立框架來解決有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量、標準以及在此基礎(chǔ)上的信息開發(fā)利用問題（見表1）。
為此，IBM提出數(shù)據(jù)治理是傳統(tǒng)信息管理的延續(xù)和擴展，是根據(jù)企業(yè)的數(shù)據(jù)管控政策，利用組織人員、流程和技術(shù)的相互協(xié)作，使企業(yè)能將數(shù)據(jù)作為核心資產(chǎn)來管理和應(yīng)用。更具體地講，數(shù)據(jù)治理更加微觀，是從文件命名約定到創(chuàng)建元數(shù)據(jù)和長期文檔政策和實踐的統(tǒng)稱，是對組織可用數(shù)據(jù)的完整性、安全性和可用性的全面管理。
“包括過程、方法、工具和技術(shù)，以確保數(shù)據(jù)具有高質(zhì)量、可靠和唯一性（不重復(fù)），從而使報表和數(shù)據(jù)庫的下游使用更加可信和準確；也有人從價值開發(fā)的角度界定數(shù)據(jù)治理是“戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)計劃，即確定和優(yōu)先處理能夠給組織帶來經(jīng)濟效益的數(shù)據(jù)以及減輕因薄弱的數(shù)據(jù)質(zhì)量和做法而帶來的經(jīng)營風(fēng)險。
1.2 信息管理與數(shù)據(jù)治理的概念比較
?。?）關(guān)注對象不同。信息管理需要考慮的主要問題包括信息的所有權(quán)、信息生命周期、信息利用的商業(yè)價值和意義以及如何使用等。而數(shù)據(jù)治理要聚焦數(shù)據(jù)的透明度、數(shù)據(jù)出處、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)服務(wù)水平以及數(shù)據(jù)變化的影響、數(shù)據(jù)責(zé)任等，以確保數(shù)據(jù)和信息管理得當。
（2）研究視野迥異。前者從戰(zhàn)略上架構(gòu)信息的綜合開發(fā)，注重結(jié)果，著眼于信息管理活動績效的評估和用戶滿意度，涉及到不同機構(gòu)和部門間的信息、人員、技術(shù)以及制度的交換與協(xié)調(diào)。后者從目標實現(xiàn)的戰(zhàn)術(shù)角度關(guān)注數(shù)據(jù)流動的細節(jié)與過程，關(guān)注數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值實現(xiàn)中利益相關(guān)者之間的互動與角色定位，強調(diào)內(nèi)部流程再造，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)的可用與共享。
?。?）作用目標差異。信息管理的目標是確保國家信息法律制度的遵守與執(zhí)行，最大限度地降低信息開發(fā)利用風(fēng)險和成本，實現(xiàn)信息效益的最大化。而數(shù)據(jù)治理“專門關(guān)注數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理”，重點聚焦在數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保護與價值挖掘，目標是使數(shù)據(jù)易于理解和再利用，提高數(shù)據(jù)安全和隱私保護，不斷挖掘數(shù)據(jù)潛力，促進信息共享，提升數(shù)據(jù)價值。
?。?）層次結(jié)構(gòu)區(qū)別。信息管理遠遠高于數(shù)據(jù)治理，由領(lǐng)導(dǎo)和組織結(jié)構(gòu)層面以及信息流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理構(gòu)成，以確保組織信息的維護與利用。其中，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)活動管理只是關(guān)注局部具體數(shù)據(jù)問題，尚未建立數(shù)據(jù)活動相關(guān)要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與業(yè)務(wù)協(xié)同，而數(shù)據(jù)治理是信息管理的基本層次和重要組成部分，涉及具體的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)活動過程和控制，以確保信息在數(shù)據(jù)層面是真實、準確、完整和安全的。
2 政府數(shù)據(jù)治理的概念框架
治理意味著政府分權(quán)、社會多元參與和互動。所謂政府數(shù)據(jù)治理，就是以治理的思維方式改進傳統(tǒng)政府信息管理，是綜合運用數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術(shù)方法以及流程標準等手段，對政府結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進行全面管理，以確保政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值，進而推動政府數(shù)據(jù)從公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的經(jīng)濟社會價值。從管理到治理，不只是概念的轉(zhuǎn)換，還反映了政府信息管理理念與管理方式的重大調(diào)整，主要表現(xiàn)在：
?。?）從對象范圍角度出發(fā)。政府數(shù)據(jù)治理代表的是對數(shù)據(jù)過程和結(jié)構(gòu)的管理，作用對象不僅僅是政府數(shù)據(jù)內(nèi)容本身，還包括政府數(shù)據(jù)平臺、業(yè)務(wù)流程、信息基礎(chǔ)設(shè)施以及技術(shù)水準與人員和內(nèi)部管理等要素，直接目標是從政府數(shù)據(jù)的零散利用轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲾?shù)據(jù)的統(tǒng)一利用、從很少或者沒有組織數(shù)據(jù)過程管控逐步實現(xiàn)行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)流程治理，并將傳統(tǒng)的只解決局部問題的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)等相對獨立的單一數(shù)據(jù)活動進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和優(yōu)化組合，實現(xiàn)整體化的數(shù)據(jù)治理以避免碎片化管理。
?。?）從技術(shù)輻射范圍角度出發(fā)。政府數(shù)據(jù)治理不同于傳統(tǒng)的政府IT治理，僅僅將重點局限在軟件開發(fā)、系統(tǒng)維護等IT實踐，而是通過數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的緊密融合，涵蓋了從前端公共服務(wù)平臺、后端數(shù)據(jù)倉庫到終端數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)存儲，需要多種技術(shù)支持，觸及到各種數(shù)據(jù)分析工具和數(shù)據(jù)模型，并由此形式化為一系列包含數(shù)據(jù)全生命周期的技術(shù)工具、數(shù)據(jù)標準、應(yīng)用程序軟件、數(shù)據(jù)政策和API等。
?。?）從業(yè)務(wù)活動范圍角度出發(fā)。政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容更加細致復(fù)雜，涉及數(shù)據(jù)流所有環(huán)節(jié)，諸如數(shù)據(jù)架構(gòu)管理、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)庫操作管理、數(shù)據(jù)安全管理、主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)倉庫、文件與內(nèi)容管理以及數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等。簡言之，通過對數(shù)據(jù)微觀活動以及知識信息的一體化管理（見圖1），建立完善的政府數(shù)據(jù)管理體系，借助數(shù)據(jù)流程優(yōu)化與控制來提供標準化、高質(zhì)量的政府數(shù)據(jù)，并借助信息共享機制和市場機制來降低數(shù)據(jù)維護與獲取成本，避免不良數(shù)據(jù)對下游政府數(shù)據(jù)再利用的負面影響，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值。
（4）從主體參與角度出發(fā)。政府數(shù)據(jù)治理需要吸收和注入多種新型治理主體，以形成對傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)管理機制的補充和替代。一方面，要破除全能型政府數(shù)據(jù)管制，理清政府在公共數(shù)據(jù)治理中的職能與作用邊界，建立由政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的全面數(shù)據(jù)管理思維。另一方面，還要根據(jù)政府數(shù)據(jù)流程，基于黑客、民間社會組織、政府部門、公務(wù)員以及企業(yè)等不同類別利益相關(guān)者的價值訴求與價值實現(xiàn)方式，建立多元數(shù)據(jù)治理與合作機制。
?。?）從風(fēng)險應(yīng)對角度出發(fā)。在政府數(shù)據(jù)治理過程中，存在著不同層次的風(fēng)險隱患，既有系統(tǒng)性風(fēng)險，也有個人風(fēng)險、財產(chǎn)風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險。其中，系統(tǒng)性風(fēng)險的存在使得政府數(shù)據(jù)的開發(fā)利用存在著國家秘密泄露風(fēng)險、數(shù)據(jù)資產(chǎn)流失風(fēng)險、數(shù)據(jù)誤用風(fēng)險、數(shù)據(jù)分化風(fēng)險等數(shù)據(jù)安全問題；而個人風(fēng)險主要指隱私侵害；財產(chǎn)風(fēng)險更多涉及公共數(shù)據(jù)開發(fā)中的不當利用與數(shù)據(jù)資產(chǎn)流失；監(jiān)管風(fēng)險則專指政府數(shù)據(jù)動態(tài)管理過程中失職／瀆職所導(dǎo)致的信任危機、合法性危機以及經(jīng)濟損失等，這些問題的存在使得如何維護數(shù)據(jù)開發(fā)利用的安全、實施數(shù)據(jù)風(fēng)險管理成為政府數(shù)據(jù)治理重要內(nèi)容。
?。?）從組織文化角度出發(fā)。政府數(shù)據(jù)治理通過對人員、流程和系統(tǒng)的整體設(shè)計和調(diào)整來實現(xiàn)數(shù)據(jù)與公共管理業(yè)務(wù)的全面結(jié)合，不僅豐富和完善了政府數(shù)據(jù)采集、管理和歸檔的理念與內(nèi)涵，而且在戰(zhàn)略上促使封閉的權(quán)威型保密文化邁向開放的協(xié)調(diào)型參與文化，進而推動了政府內(nèi)部不同層級、不同部門間基于數(shù)據(jù)交流的協(xié)同型組織氛圍的營造，并在政府與不同社會組織機構(gòu)和團體、個人之間形成以數(shù)據(jù)和技術(shù)共享為紐帶的開放型文化與參與型數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)。
