摘要：信息孤島和信息壁壘是政務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展過程中一個(gè)普遍現(xiàn)象，由此產(chǎn)生互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難等長期懸而未決的難題。整合共享作為打破信息壁壘的一種有效手段，一直是政務(wù)信息化建設(shè)管理追求的理想境界。數(shù)十年來，我國通過各種制度變革、管理創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合和信息資源共享，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。尤其是2017年以來，國家加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，促進(jìn)國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，取得了突破性進(jìn)展。本文對此進(jìn)行了回顧、總結(jié)和展望。

　　一、歷史回顧

　　數(shù)十年來，我國政務(wù)信息化的建設(shè)伴隨各類條線重點(diǎn)信息應(yīng)用系統(tǒng)的需求而不斷持續(xù)發(fā)展，信息孤島成為信息化建設(shè)的老大難問題。1993年，我國正式啟動(dòng)“三金工程”建設(shè)，即金橋工程、金關(guān)工程和金卡工程，可以看作是國民經(jīng)濟(jì)信息化的起步之旅。除了金橋工程是建設(shè)國家公用經(jīng)濟(jì)信息通信網(wǎng)絡(luò)外，金關(guān)和金卡工程都是重要業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)，以條線應(yīng)用為主。2002年，我國電子政務(wù)的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件，即中辦發(fā)17號文《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，明確提出建設(shè)十二個(gè)重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)，也就是業(yè)內(nèi)常稱的“十二金”工程。[1]每一個(gè)金字工程建設(shè)起來，都是自中央到地方一根根粗粗的信息“煙囪”一豎到底，多由基層收集提供數(shù)據(jù)，助力中央建設(shè)部門實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理信息化和決策科學(xué)化。一排排分隔的信息系統(tǒng)，一座座割裂的信息孤島，在滿足各部門各條線信息化建設(shè)需求的名義下趁勢而生，與地方綜合應(yīng)用系統(tǒng)很少銜接聯(lián)通。

　　整合共享作為破解信息壁壘的一種有效手段，一直是政務(wù)信息化建設(shè)管理的理想。2002年的中辦17號文明確指出我國電子政務(wù)建設(shè)存在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為政，業(yè)務(wù)系統(tǒng)水平低，信息資源互聯(lián)互通不暢，共享程度低等問題，要求促進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息資源共享，加快整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這是國家層面首次發(fā)文提出要加快系統(tǒng)整合，促進(jìn)信息共享。2006年的《國家電子政務(wù)總體框架》針對信息共享機(jī)制欠缺和應(yīng)用系統(tǒng)潛能未能充分發(fā)揮等問題，提出到2010年重點(diǎn)應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，政務(wù)信息資源公開和共享機(jī)制初步建立等目標(biāo)。

　　“十一五”期間，政務(wù)信息化建設(shè)快速推進(jìn)，金盾、金關(guān)、金稅等近百個(gè)重大信息化工程項(xiàng)目相繼建成，相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)投入運(yùn)行，但是信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同仍然是政務(wù)信息化建設(shè)的突出問題。[2]之后，盡管各種新概念、新提法不斷涌現(xiàn)，新工程、新項(xiàng)目不斷啟動(dòng)，制約政務(wù)信息化充分發(fā)揮效益、阻礙政府改革創(chuàng)新的互聯(lián)互通難、資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難的“老三難”現(xiàn)象并無明顯好轉(zhuǎn)，業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互割裂，碎片化和垂直化現(xiàn)象依然突出，信息孤島、信息煙囪、信息壁壘相當(dāng)普遍，尤其是上級部門建設(shè)部署的信息系統(tǒng)向地方政府提供共享信息極其困難，更談不上反饋到基層，難以直接服務(wù)于廣大城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村社區(qū)。

　　二、近年來的探索

　　近年來，信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同越來越受到重視，開始嘗試破解難題之新道。2012年《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》把強(qiáng)化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通作為指導(dǎo)思想的主要內(nèi)容，希望通過整合部門工程項(xiàng)目功能，統(tǒng)籌部署十五個(gè)相關(guān)部門項(xiàng)目關(guān)聯(lián)組合而形成的信息化一體工程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)重要信息系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息資源共享，這是一條有別于以往做法的新路。2013年，發(fā)改委等七家單位就政務(wù)部門信息共享建設(shè)管理專門出臺指導(dǎo)意見，提出通過加強(qiáng)支持信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的國家電子政務(wù)工程建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)國家信息資源庫的基礎(chǔ)信息在政務(wù)部門間的普遍共享，國家信息資源庫和重要信息系統(tǒng)的業(yè)務(wù)信息在相關(guān)政務(wù)部門間的協(xié)議共享。2014年，國辦發(fā)66號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》也明確指出電子政務(wù)存在“老三難”問題，要求在研究編制“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃時(shí)要著力推動(dòng)各類信息平臺和信息系統(tǒng)整合，強(qiáng)化信息資源共享利用，通過5年的努力大幅提升信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同水平。

　　政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享不但有了明確的工期，還有了制度保證。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》要求制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享管理辦法，2017年底前要明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，2018年政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺要覆蓋中央政府部門，同時(shí)，嚴(yán)格控制新建孤立的信息平臺和信息系統(tǒng)，整合各類政府信息平臺和信息系統(tǒng)。[3]2016年，習(xí)近平總書記在中央政治局第36次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“以推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”。[4]李克強(qiáng)總理在2017年的政府工作報(bào)告中要求加快國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。支撐數(shù)據(jù)共享的政務(wù)信息資源目錄管理也逐步成熟，從2002年17號文第一次提出“研究和設(shè)計(jì)電子政務(wù)信息資源目錄體系與交換體系”開始，到2006年北京上海等地開展政務(wù)信息資源目錄體系試點(diǎn)，2007年國家標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)信息資源目錄體系》正式頒布， 已有十余年。[5]2016年的政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法和2017年的政務(wù)信息資源目錄編制指南(試行)出臺，明確信息共享的原則，界定了信息共享的范圍和責(zé)任，為政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享提供制度依據(jù)和操作準(zhǔn)則。2015年審計(jì)署信息系統(tǒng)專項(xiàng)審計(jì)初步摸清了部門政務(wù)信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀和問題。此外，國家人口基礎(chǔ)庫、國家法人基礎(chǔ)庫、國家信用信息共享交換平臺等的建設(shè)，地方政府在政務(wù)信息共享和政務(wù)服務(wù)大平臺的創(chuàng)新，也為整合共享提供了技術(shù)保障和信心保證。專家也認(rèn)為，政務(wù)信息系統(tǒng)整合為信息資源共享提供了基礎(chǔ)。[6]

　　三、最新實(shí)踐

　　萬事俱備，只欠東風(fēng)。時(shí)至2017年，國家首次就政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享拿出完整的實(shí)施方案，正式開啟整合共享破冰之旅。2017年5月，國辦發(fā)〔2017〕39號文《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》借助“放管服”改革和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的東風(fēng)，提出了加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、促進(jìn)國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑，計(jì)劃用一年左右的時(shí)間在整合共享方面取得突破性進(jìn)展，從根本上改變政務(wù)信息化存在多年的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的局面，讓政務(wù)信息多跑路，讓辦事群眾少跑腿，讓國家治理更有效。[7]

　　該實(shí)施方案設(shè)計(jì)縝密，提出若干件要求落實(shí)的大事。首先是摸清底數(shù)，掛接數(shù)據(jù)資源。各部門自查梳理政務(wù)信息系統(tǒng)，摸清“僵尸”系統(tǒng)底數(shù)，分保留、整合和清理三種方式進(jìn)行系統(tǒng)清理;開展全國政務(wù)信息資源大普查，掌握信息資源底數(shù)，依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺和全國政務(wù)信息共享網(wǎng)站構(gòu)建全國統(tǒng)一的政務(wù)信息資源目錄體系。其次，系統(tǒng)整合，連通接入。各部門將分散獨(dú)立的信息系統(tǒng)整合為一個(gè)互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享的“大系統(tǒng)”，按規(guī)定統(tǒng)一接入國家數(shù)據(jù)共享交換平臺實(shí)現(xiàn)國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，杜絕以司局和處室名義存在的獨(dú)立政務(wù)信息系統(tǒng)。

　　三是，以點(diǎn)帶面，配套推進(jìn)。明確地方數(shù)據(jù)共享交換平臺建設(shè)管理單位，依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺擴(kuò)大信息共享內(nèi)容，開展政務(wù)信息共享試點(diǎn)示范;依托全國政務(wù)信息共享網(wǎng)站提供重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享服務(wù)，支撐政府部門間跨地區(qū)、跨層級的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用;制定電子政務(wù)服務(wù)采購管理辦法，修訂電子政務(wù)工程建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，建立政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維經(jīng)費(fèi)申報(bào)的全口徑備案制度，提供相應(yīng)的配套制度。

　　2017年8月，國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、中央編辦、財(cái)政部、審計(jì)署五部門制定《加快推進(jìn)落實(shí)〈政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案〉工作方案》，進(jìn)一步提速整合共享工作，將階段性四個(gè)目標(biāo)的任務(wù)提前到2017年年底前完成，按照“先聯(lián)通，后提高”的原則分解為兩個(gè)階段十一項(xiàng)任務(wù)，確保按時(shí)完成“自查、編目、清理、整合、接入、共享、協(xié)同”等7個(gè)方面工作，整合共享當(dāng)年要取得明顯成效。[8]

　　該工作方案對實(shí)施方案進(jìn)一步細(xì)化。首先是倒排工期，要求9月底前，各部門掌握系統(tǒng)底數(shù)和數(shù)據(jù)底數(shù)，拿出系統(tǒng)清理整合清單和接入清單，編制完成信息資源目錄，提出數(shù)據(jù)共享需求和可共享的信息資源，消除“僵尸”信息系統(tǒng)，建設(shè)全國政務(wù)信息共享開放網(wǎng)站，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);12月底前，部門內(nèi)部分散獨(dú)立的小系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)整合，各重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)基于共享網(wǎng)站提供共享服務(wù)，各部門各地區(qū)接入國家共享交換平臺等。其次，工作方案首次明確建立推進(jìn)落實(shí)整合共享的工作機(jī)制，設(shè)立推進(jìn)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組，在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)組織推進(jìn)組、技術(shù)支撐組、專家咨詢組等三個(gè)工作組。組織推進(jìn)組由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和技術(shù)支撐部門組成，主要負(fù)責(zé)梳理問題，協(xié)商解決方案，制定重點(diǎn)工作推進(jìn)計(jì)劃，推進(jìn)整合共享考核工作等;技術(shù)支撐組由技術(shù)支撐部門和相關(guān)專業(yè)管理部門組成，主要負(fù)責(zé)組織起草相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提供目錄編制、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和共享平臺接入等的技術(shù)支撐和培訓(xùn)指導(dǎo);專家咨詢組以國內(nèi)知名的電子政務(wù)工程建設(shè)專家為主，負(fù)責(zé)在數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)整合清理、目錄編制、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面提供專家咨詢指導(dǎo)。第三，工作方案還就經(jīng)費(fèi)來源和工作獎(jiǎng)懲進(jìn)行了規(guī)定。因?yàn)檎瞎蚕硎悄甓阮A(yù)算之外的工作，工作方案也提出可以充分利用部門結(jié)轉(zhuǎn)資金按規(guī)定程序統(tǒng)籌安排的靈活口徑。工作方案還要求從當(dāng)年9月起，每月報(bào)送任務(wù)進(jìn)展情況，視情況好壞進(jìn)行表揚(yáng)激勵(lì)或約談通報(bào)。

　　到了10月份，整合共享工作有了第一階段五項(xiàng)任務(wù)摸清系統(tǒng)和數(shù)據(jù)底數(shù)、完成系統(tǒng)清理作為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，就在平行推進(jìn)第二階段六項(xiàng)任務(wù)的同時(shí)，聚焦培育樣板，樹立信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同典型應(yīng)用標(biāo)桿，啟動(dòng)試點(diǎn)工作。[9]重點(diǎn)選擇若干試點(diǎn)地區(qū)和國務(wù)院部門，推進(jìn)與國家數(shù)據(jù)共享交換平臺體系實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通”，開展跨地區(qū)、跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)對接，打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)整合共享支撐“放管服”改革和政府管理創(chuàng)新落地見效。試點(diǎn)工作要求基于全國政務(wù)信息共享網(wǎng)站，有具體的應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)共享需求、推進(jìn)計(jì)劃和需國家層面協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)等內(nèi)容，并在當(dāng)年12月15日前基本完成。

　　四、總結(jié)回顧

　　從8月到12月，歷經(jīng)五個(gè)多月的集中攻堅(jiān)，整合共享工作算是初戰(zhàn)告捷。2017年12月6日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作，指出各省級政府和71個(gè)部門已接入國家電子政務(wù)外網(wǎng)，初步實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的網(wǎng)絡(luò)通，已經(jīng)在信用、人口信息等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨部門、跨地域、跨層級數(shù)據(jù)共享，要求2017年年底前初步實(shí)現(xiàn)國務(wù)院部門40個(gè)垂直系統(tǒng)向各級政務(wù)部門開放共享數(shù)據(jù)，打通約500項(xiàng)數(shù)據(jù)查詢互認(rèn)的通道，加快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)通和業(yè)務(wù)通，避免企業(yè)和群眾辦事多頭奔波。[10]2018年元月22日，國家發(fā)改委作為政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作推進(jìn)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組組長單位，宣布全國信息共享“大動(dòng)脈”已經(jīng)初步打通，實(shí)現(xiàn)了71個(gè)部門、31個(gè)地方與國家共享交換平臺的對接，建立了數(shù)據(jù)共享“大通道”，構(gòu)建了涵蓋47萬項(xiàng)目錄的數(shù)據(jù)資源體系，打通了40余個(gè)國務(wù)院部門垂直信息系統(tǒng)，共享了超600個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)基于共享網(wǎng)站提供查詢核驗(yàn)服務(wù)，初步實(shí)現(xiàn)16個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”，試點(diǎn)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)服務(wù)，推進(jìn)信息共享體制機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新。[11]

　　整合共享作為一個(gè)數(shù)十年來的老大難問題，能取得如此突破，成果斐然，出乎多數(shù)人的意料。如此成績來之不易。主要經(jīng)驗(yàn)有三：

　　經(jīng)驗(yàn)一：聯(lián)合發(fā)力，科學(xué)分工，有點(diǎn)有面，協(xié)同聯(lián)動(dòng)

　　近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視打破信息壁壘，加快部門和地方政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，多次做出明確指示。發(fā)改委、網(wǎng)信辦、中編辦、財(cái)政部、審計(jì)署等多個(gè)部門和國辦電子政務(wù)辦、督查室等聯(lián)合發(fā)力，整合共享不是單純依靠某一兩個(gè)部門單兵推進(jìn)。整合共享工作牽涉到業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、項(xiàng)目管理、安全保密、技術(shù)支撐等方方面面，是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部委的龐大工程，為做到科學(xué)分工、各司其職，在政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享推進(jìn)落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立組織推進(jìn)組、技術(shù)支撐組、專家咨詢組三個(gè)工作組，分工負(fù)責(zé)。國辦電政辦牽頭設(shè)立專門的督查工作組。在十月份的應(yīng)用試點(diǎn)推進(jìn)工作中，為避免各個(gè)工作組獨(dú)自行動(dòng)，增加地方和部門的負(fù)擔(dān)，在前期分組調(diào)研和督查的基礎(chǔ)上將三個(gè)工作組混編組成4個(gè)小組，協(xié)同發(fā)力，采用多輪駐點(diǎn)分組指導(dǎo)和重點(diǎn)輔導(dǎo)的方式，協(xié)助部門、地方推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作。為了加快推進(jìn)落實(shí)整合共享，爭取早見成效，在面上開展政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源全國大普查摸清底數(shù)，清除僵尸系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，選擇基礎(chǔ)條件較好的四川、山東、貴州、浙江、福建、廣東、河南、江蘇、北京等省(市)和公安部、發(fā)改委、工商總局、民政部、教育部、國土部、計(jì)生委等部門開展整合共享應(yīng)用試點(diǎn)工作，重點(diǎn)推動(dòng)一批跨地區(qū)、跨部門、跨層級的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同典型應(yīng)用，加強(qiáng)垂直建設(shè)的國務(wù)院部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)向各級政務(wù)部門的橫向共享，明確試點(diǎn)部門共享數(shù)據(jù)清單，大力推進(jìn)地方政務(wù)服務(wù)大廳業(yè)務(wù)利用國家共享交換平臺數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)便民應(yīng)用，總結(jié)并推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。在四個(gè)小組之外，又協(xié)調(diào)相關(guān)部委組建8個(gè)督導(dǎo)組，督導(dǎo)、指導(dǎo)推進(jìn)有阻力有困難進(jìn)展遲緩的地區(qū)和部門。四個(gè)小組在國家電子政務(wù)外網(wǎng)辦的技術(shù)支撐下及時(shí)挖掘、精準(zhǔn)把握試點(diǎn)地區(qū)提出的數(shù)據(jù)共享需求，有針對性地協(xié)調(diào)有關(guān)部委依托國家數(shù)據(jù)共享交換平臺有序、高效、及時(shí)、規(guī)范、安全地提供共享數(shù)據(jù)。此外，督查工作組不光督查實(shí)施方案的進(jìn)展情況，還把政務(wù)信息系統(tǒng)專項(xiàng)審計(jì)的整改落實(shí)情況納入督查范圍。

　　經(jīng)驗(yàn)二：量力而行，民生優(yōu)先，創(chuàng)新管理，重點(diǎn)突破

　　在全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)通的基礎(chǔ)上，推動(dòng)數(shù)據(jù)通和業(yè)務(wù)通并不要求全面發(fā)力，試點(diǎn)任務(wù)要求試點(diǎn)地區(qū)至少提出2項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門業(yè)務(wù)應(yīng)用，業(yè)務(wù)應(yīng)用項(xiàng)基數(shù)并不高，這是充分考慮到時(shí)間有限和工作難度大的實(shí)際情形。但是，要求所選的每項(xiàng)試點(diǎn)應(yīng)用具有普遍性的全國示范效應(yīng)，經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綘幦∽龅娇蓮?fù)制可推廣，成果顯示度要高。在試點(diǎn)內(nèi)容選擇上，明確要求放在民生方面，主要選擇“放管服”改革重點(diǎn)領(lǐng)域，最好是政務(wù)服務(wù)大廳業(yè)務(wù)，而且已經(jīng)具備較好的基礎(chǔ)條件，但是數(shù)據(jù)共享需求長期未能滿足，一旦利用國家數(shù)據(jù)共享交換平臺獲得相關(guān)部門尤其是國務(wù)院部門的共享數(shù)據(jù)，很快就可以實(shí)現(xiàn)縱橫協(xié)同聯(lián)動(dòng)，減少辦事環(huán)節(jié)，壓縮辦事時(shí)空，節(jié)約辦事成本，方便群眾和企業(yè)。在推進(jìn)整合共享的工作過程中，沒有把整合共享作為一項(xiàng)單純的信息化工作而推進(jìn)，而是跳出政務(wù)信息化工程建設(shè)本身，根據(jù)試點(diǎn)推進(jìn)的實(shí)際需求創(chuàng)新性組織編制部門數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，建立數(shù)據(jù)清單管理制度，以此推進(jìn)部門數(shù)據(jù)共享正式入軌，用數(shù)據(jù)支撐“放管服”改革。整合共享的靶心不是放在系統(tǒng)建設(shè)上，而是瞄準(zhǔn)國務(wù)院部門信息系統(tǒng)和地方政府之間的互聯(lián)互通，打通垂直建設(shè)的部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)到地方各級政務(wù)部門之間的信息通道，真正做到“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面結(jié)合、上下協(xié)同”。

　　經(jīng)驗(yàn)三：注重價(jià)值，靈活變通，加強(qiáng)安管，多路打通

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家數(shù)據(jù)共享交換平臺現(xiàn)有47萬項(xiàng)政務(wù)信息資源目錄，盡管還會(huì)有增增減減，但絕對算得上是前所未有的政府?dāng)?shù)據(jù)大金礦，挖掘利用的潛力巨大。為確保目錄數(shù)據(jù)更新及時(shí)、現(xiàn)實(shí)可用、質(zhì)量可靠，相關(guān)部門組織專門人員分析研究數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、字段內(nèi)容、供給規(guī)律，評估數(shù)據(jù)質(zhì)量，與目錄提供部門建立溝通互動(dòng)機(jī)制，避免共享交換數(shù)據(jù)與政府信息公開數(shù)據(jù)、文件資料數(shù)據(jù)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)數(shù)據(jù)過度重復(fù)交叉，減少數(shù)據(jù)提供的隨意性和提供內(nèi)容的無效性，爭取國家數(shù)據(jù)共享交換平臺多加載一些需求面廣、高價(jià)值、實(shí)用性強(qiáng)、獲取方便的數(shù)據(jù)。各部門重要信息系統(tǒng)是否接入國家數(shù)據(jù)共享交換平臺，不做強(qiáng)制要求，以是否存在數(shù)據(jù)共享需求、是否需要業(yè)務(wù)協(xié)同為標(biāo)準(zhǔn);國家數(shù)據(jù)共享交換平臺并不硬性規(guī)定跨部門主題類應(yīng)用系統(tǒng)報(bào)廢部門原有的共享交換平臺，立馬切換到依靠國家共享平臺運(yùn)行原有業(yè)務(wù)，體現(xiàn)出一定的靈活性，也照顧到各部門的階段性需求。在數(shù)據(jù)安全保護(hù)方面，針對一些部門的共享數(shù)據(jù)包含大量個(gè)人敏感信息，內(nèi)部共享后如果無法保證其他部門對數(shù)據(jù)的合法使用，數(shù)據(jù)提供方將有可能面臨極其寬泛的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)過探索，先后采取線上線下雙軌申請審批、用戶身份強(qiáng)認(rèn)證、授權(quán)平臺代理管理、簽署安全承諾協(xié)議、全程操作日志審計(jì)、數(shù)據(jù)通信存儲(chǔ)加密保護(hù)、小批量多頻次受控訪問等全方位的綜合性管控措施，減少數(shù)據(jù)提供部門的擔(dān)心，保障用戶數(shù)據(jù)安全。同時(shí)，不斷提高國家電子政務(wù)外網(wǎng)、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺安全防護(hù)能力，在安全管理制度和安全技術(shù)應(yīng)用上不斷完善，確保數(shù)據(jù)信息安全?，F(xiàn)有的整合共享業(yè)務(wù)協(xié)同的工作思路都是默認(rèn)應(yīng)用系統(tǒng)和用戶都在政務(wù)外網(wǎng)上，這與各地各部門的現(xiàn)狀并不完全一致，這就要求從多個(gè)不同方向打通多個(gè)通道，在保證安全的前提下充分發(fā)揮國家數(shù)據(jù)共享交換平臺的數(shù)據(jù)潛能，為部署在互聯(lián)網(wǎng)、部門內(nèi)部局域網(wǎng)或者其他專網(wǎng)上的應(yīng)用系統(tǒng)和相應(yīng)的用戶提供更多更好的數(shù)據(jù)共享服務(wù)。多路打通的工作，在一些部門已經(jīng)開展嘗試，取得了較好的成效。

　　五、討論

　　《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》要求在2018年6月底前實(shí)現(xiàn)國務(wù)院各部門整合后的政務(wù)信息系統(tǒng)接入國家數(shù)據(jù)共享交換平臺，初步實(shí)現(xiàn)國務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求把提供公共數(shù)據(jù)作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容;對依法依規(guī)應(yīng)由政府提供、可經(jīng)政務(wù)信息系統(tǒng)查詢到的信息，一般不得要求另開證明;按照共享要求嚴(yán)格審批新建信息系統(tǒng)，防止重復(fù)建設(shè)和形成新的信息孤島。展望2018年乃至未來若干年，政務(wù)信息共享盡管在全局上取得了一些突破，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但是離群眾的期望與國家的要求還有一定的距離，至少需要在以下幾個(gè)方面繼續(xù)突破。

　　首先，從行政管理改革和信息化建設(shè)方面落實(shí)公共數(shù)據(jù)服務(wù)職責(zé)

　　政府提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)，是各級政務(wù)部門的基本職責(zé)。這就意味著數(shù)據(jù)共享，不是一項(xiàng)單純的信息化建設(shè)與技術(shù)管理工作，也不僅僅是打通“放管服”改革“經(jīng)脈”的要求，而是政府建設(shè)與行政改革的內(nèi)在要求。其一，部門數(shù)據(jù)清單制度，不僅僅是落實(shí)數(shù)據(jù)共享的需要，應(yīng)與“放管服”改革的權(quán)力清單、責(zé)任清單直接關(guān)聯(lián)，為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代數(shù)字政府建設(shè)、改革和運(yùn)行提供數(shù)據(jù)保障。每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)、行政許可事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)在各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)中依賴哪些數(shù)據(jù)、共享哪些數(shù)據(jù)、最后會(huì)產(chǎn)生哪些數(shù)據(jù)都需要有明確的數(shù)據(jù)清單，這些數(shù)據(jù)由誰來提供，存在于哪些政務(wù)部門或者哪些信息系統(tǒng)，是否權(quán)威，有效性如何，需要一一明確。其二，公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入各級政務(wù)部門的三定內(nèi)容，從人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)和經(jīng)費(fèi)保障上加以明確，作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)逐步面向社會(huì)提供。信息化建設(shè)方面要開展頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，切實(shí)有效落實(shí)政府提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)職責(zé)的要求。如同教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)一樣，既要保證公共數(shù)據(jù)服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化，又要保證均等化。其三，梳理現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)服務(wù)供給情況，全面清理和制止公共數(shù)據(jù)僅向特定企業(yè)、社會(huì)組織開放的行為，不斷規(guī)范政府公共數(shù)據(jù)服務(wù)，體現(xiàn)公平原則。最后，組織開展國家級、地區(qū)級大平臺、大系統(tǒng)、大應(yīng)用的總體設(shè)計(jì)，提出公共數(shù)據(jù)服務(wù)所需各種各類通用平臺的技術(shù)框架和數(shù)據(jù)接口要求，按照共享要求和統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)服務(wù)技術(shù)框架建設(shè)基層信息系統(tǒng)，為群眾獲取各級政府公共數(shù)據(jù)服務(wù)，提供堅(jiān)強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

　　其次，建立政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的內(nèi)容管理和技術(shù)保障機(jī)制

　　政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，離不開政務(wù)數(shù)據(jù)資源的管理權(quán)。國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，必須由政府部門行使事關(guān)國家安全等政務(wù)數(shù)據(jù)資源的管理權(quán)。建議政務(wù)數(shù)據(jù)資源無論存在于社會(huì)機(jī)構(gòu)，還是政府部門，其管理權(quán)原則上屬于一級政府，其使用和安全管理可以由政府負(fù)責(zé)。當(dāng)前，支撐政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的技術(shù)載體主要為國家數(shù)據(jù)共享交換平臺、省市數(shù)據(jù)共享交換平臺以及其他數(shù)據(jù)共享交換體系。依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)和地方部門數(shù)據(jù)共享交換管理體系的技術(shù)保障機(jī)制初步形成，已在部門地方對接國家共享交換平臺的網(wǎng)絡(luò)通、40個(gè)國務(wù)院部門垂直系統(tǒng)的“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”中發(fā)揮重要作用。但是，從部門共享數(shù)據(jù)清單和部委地方數(shù)據(jù)對接實(shí)踐來看，只有技術(shù)保障機(jī)制，而缺乏數(shù)據(jù)內(nèi)容協(xié)調(diào)管理機(jī)制，要想實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享難免會(huì)受到各種掣肘，尤其是在管理權(quán)不清晰的情況下，總會(huì)感覺力不從心。因此，迫切需要建立政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的內(nèi)容管理機(jī)制，甚至是設(shè)立整合共享專門工作機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對各部門數(shù)據(jù)資源的有效掌握、整體安排和統(tǒng)一調(diào)度，切實(shí)擔(dān)起著力履行一級政府公共數(shù)據(jù)服務(wù)的協(xié)調(diào)管理職責(zé)，發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸政府管理的職能。

　　再次，穩(wěn)步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺和全國政府?dāng)?shù)據(jù)共享網(wǎng)站的分類、適度開放

　　深化“放管服”改革，需要解決社會(huì)與政府在政務(wù)數(shù)據(jù)信息面前的嚴(yán)重不對稱問題?，F(xiàn)階段，企業(yè)和辦事群眾只能估計(jì)哪些政府部門掌握有他們自己的數(shù)據(jù)信息，至于這些部門是否具備提供相應(yīng)數(shù)據(jù)服務(wù)的能力也無法評估。原則上，政府部門需要辦事群眾提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，普通群眾無法判斷數(shù)據(jù)信息是否可以經(jīng)過政府部門的政務(wù)信息系統(tǒng)查詢得到，或者查詢結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。即便是規(guī)定對依法依規(guī)應(yīng)由政府提供、可經(jīng)政務(wù)信息系統(tǒng)查詢到的信息，不得要求群眾另開證明，如果缺乏有效、面向群眾的求證手段，也難以落地?？梢韵蚬财髽I(yè)、專家學(xué)者代表、媒體記者等開放政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺和全國政府?dāng)?shù)據(jù)共享網(wǎng)站的非敏感數(shù)據(jù)目錄的查詢訪問權(quán)、局部利用權(quán)，在安全可控、條件成熟的前提下，向個(gè)人或利用特定場所開放特定個(gè)體數(shù)據(jù)的驗(yàn)證性查詢服務(wù)。據(jù)了解，公共企業(yè)和社會(huì)企業(yè)也有強(qiáng)烈的需求，希望國家數(shù)據(jù)共享交換平臺能開放一部分權(quán)威、可靠、有效的涉企涉民政務(wù)數(shù)據(jù)共享查詢服務(wù)，減少企業(yè)采集校核數(shù)據(jù)的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。

　　最后，制訂全口徑廣覆蓋的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)維備案制度

　　審計(jì)、督導(dǎo)和調(diào)研表面，一些部門和地方的政務(wù)信息化項(xiàng)目邊界模糊，底數(shù)不清，管理無序。一個(gè)主要原因是政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)來源的多口徑現(xiàn)象普遍存在，除了專門的信息化項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)之外，在不同的非信息化業(yè)務(wù)工作中，存在著大量的信息化建設(shè)內(nèi)容，建設(shè)經(jīng)費(fèi)與信息化無關(guān)，也游離在信息化工程項(xiàng)目管理之外。這些項(xiàng)目建成之后，有的缺乏相應(yīng)的運(yùn)維經(jīng)費(fèi)支撐，導(dǎo)致服務(wù)效果欠佳，這類系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以共享。因此，無論是專門的信息化建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，還是嵌入在其他非信息化項(xiàng)目中的信息化建設(shè)內(nèi)容，都需要納入信息化項(xiàng)目管理流程進(jìn)行統(tǒng)一管理，以數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同為判斷準(zhǔn)則之一。相關(guān)部門申請信息化運(yùn)維或立項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)及時(shí)向同級政府信息化主管部門進(jìn)行備案，備案的核心就是給每個(gè)信息化項(xiàng)目進(jìn)行唯一賦碼，讓每個(gè)信息系統(tǒng)都有唯一的編碼，依碼管理，杜絕分散無序的多頭建設(shè)。有些地方正在計(jì)劃開展這方面的嘗試。

　　作者：張勇進(jìn)，國家信息中心大數(shù)據(jù)部副處長，湖南省湘西自治州政府副秘書長，北京 100045;章美林，中國人民大學(xué)法學(xué)院在職研究生，北京 100872

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