對(duì)于數(shù)據(jù)集的評(píng)價(jià)維度, 全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)在三年內(nèi)保持了一致, 均從數(shù)據(jù)集存在與否、開放許可、可機(jī)讀、免費(fèi)獲取、量級(jí)獲取、更新、在線獲取、數(shù)字格式、公共獲取等九個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　(2) 開放數(shù)據(jù)晴雨表。開放數(shù)據(jù)晴雨表對(duì)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評(píng)估主要包括三個(gè)方面:準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力。

　　在具體的評(píng)估指標(biāo)上, 2015年, 準(zhǔn)備度主要包括政府行動(dòng)、政府政策、企業(yè)以及公民和社會(huì)團(tuán)體四個(gè)方面。政府行動(dòng)包括國家和地方兩個(gè)層面, 政府政策包括政府的政策以及開放數(shù)據(jù)管理和出版辦法, 企業(yè)包括教育培訓(xùn)和政府對(duì)開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新文化的直接支持, 公民和社會(huì)團(tuán)體包括信息權(quán)利、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī), 專業(yè)團(tuán)體的參與和信息技術(shù)在開放數(shù)據(jù)中的應(yīng)用。

　　執(zhí)行度即對(duì)數(shù)據(jù)集的評(píng)估, 2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表評(píng)估了健康部門表現(xiàn)、犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政府細(xì)節(jié)預(yù)算、公司注冊(cè)、地圖數(shù)據(jù)、中小學(xué)教育表現(xiàn)數(shù)據(jù)、國家選舉結(jié)果、國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)、人口普查細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)、公共交通時(shí)間表、法律、所有權(quán)數(shù)據(jù)、政府開支細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)、公共合同等15個(gè)數(shù)據(jù)集。

　　在影響力方面, 主要包括政治影響、經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響三個(gè)方面。政府影響包括政府效率效能和政府透明度, 社會(huì)影響包括環(huán)境可持續(xù)以及邊緣人群的政策制定與政府服務(wù), 經(jīng)濟(jì)影響包括對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極影響和企業(yè)對(duì)開放數(shù)據(jù)的成功利用。

　　2013年到2015年, 開放數(shù)據(jù)晴雨表的評(píng)估指標(biāo)相對(duì)穩(wěn)定。2014年在執(zhí)行度中增加了公共合同數(shù)據(jù)集。2015年新增了一項(xiàng)“政府政策”指標(biāo), 包含政策與管理兩個(gè)方面。

　　同全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)一樣, 開放數(shù)據(jù)晴雨表對(duì)數(shù)據(jù)集的評(píng)估采用提問的方式進(jìn)行, 主要考察數(shù)據(jù)是否存在、在線獲取、機(jī)讀格式、量級(jí)獲取、免費(fèi)獲取、開放許可、更新、數(shù)據(jù)集報(bào)告連續(xù)性、數(shù)據(jù)集信息獲取簡易性、數(shù)據(jù)關(guān)鍵元素的鏈接提供等十個(gè)方面。

　　2、全球開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估指標(biāo)重點(diǎn)和發(fā)展趨向

　　根據(jù)全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表的評(píng)估指標(biāo)可以看出, 數(shù)據(jù)集評(píng)估是開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的評(píng)估內(nèi)容與開放數(shù)據(jù)晴雨表中執(zhí)行度的評(píng)估內(nèi)容在本質(zhì)上是相同的, 這也間接說明了數(shù)據(jù)集評(píng)估在開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估中的重要地位。

　　從被評(píng)估的數(shù)據(jù)集內(nèi)容來看, 基本都以政府、企業(yè)和社會(huì)的利用以及增加政府透明度為導(dǎo)向。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表均進(jìn)行或試圖進(jìn)行評(píng)估的數(shù)據(jù)集 (以2015年為例) 均包括政府預(yù)算、健康表現(xiàn)、公司注冊(cè)、地圖數(shù)據(jù)、選舉結(jié)果、公共交通時(shí)間表、法律、所有權(quán)數(shù)據(jù)、政府開支細(xì)節(jié)。

　　從數(shù)據(jù)集被評(píng)估的維度來看, 其重點(diǎn)是確保數(shù)據(jù)的“真正開放”, 這與開放知識(shí)基金會(huì)給出的開放政府?dāng)?shù)據(jù)定義相契合, 兩個(gè)評(píng)估項(xiàng)目均進(jìn)行評(píng)估包括是否存在、在線獲取、機(jī)讀格式、量級(jí)獲取、免費(fèi)獲取、開放許可、更新這幾個(gè)維度。

　　開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估體系的發(fā)展整體以利用和增加政府透明度為導(dǎo)向, 呈現(xiàn)出精細(xì)化和擴(kuò)展化的趨勢。在宏觀層面, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評(píng)估不僅僅局限于現(xiàn)有的數(shù)據(jù)集狀態(tài), 還向前延伸到對(duì)準(zhǔn)備度的評(píng)估, 向后延伸到對(duì)影響力的評(píng)估。準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三者在邏輯上具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性, 同時(shí)也可以從評(píng)估的具體結(jié)果中反映出來。在微觀層面, 兩個(gè)評(píng)估項(xiàng)目的指標(biāo)均在隨時(shí)間變化不斷增加。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展, 對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)需求的不斷提升, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估更加細(xì)化到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面, 同時(shí)也更加注重從公眾利用角度選擇評(píng)估范圍。

　　三、全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展的現(xiàn)狀與特征

　　目前全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)正在不斷擴(kuò)展, 在國際評(píng)估體系中表現(xiàn)為國家樣本量的增加和覆蓋區(qū)域的拓展。2013-2015年, 全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表評(píng)估的國家均不斷增加, 并呈現(xiàn)出繼續(xù)增長的趨勢。其中, 全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)增幅較快, 2015年一共評(píng)估了122個(gè)國家及地區(qū), 開放數(shù)據(jù)晴雨表則評(píng)估了92個(gè)國家。覆蓋的區(qū)域也因此不斷拓展, 包含了歐洲、北美洲、東亞太平洋地區(qū)等7個(gè)區(qū)域。

　?。ㄒ唬┤蛘?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展總體狀況

　　各國政府都在積極開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放, 但目前全球的總體水平較低。通過對(duì)2013-2015年全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表平均值的變化 (見圖1) , 可以考察全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體發(fā)展水平。

圖1 2013-2015年全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)與開放數(shù)據(jù)晴雨表全球平均水平統(tǒng)計(jì)圖

　　注:全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)平均值的單位為百分比;兩個(gè)體系的計(jì)量方法不同, 兩組數(shù)據(jù)之間在此沒有可比性;下同。

　　我們可以發(fā)現(xiàn):2013年以來, 兩個(gè)國際評(píng)估體系中的全球平均值都比較低, 反映出全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體水平不高。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的平均值三年來不斷下降, 這與國家樣本量的快速增長有關(guān)。近年來不少國家開始進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作, 全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)評(píng)估的國家也大幅增多, 但很多國家還處于起步階段, 數(shù)據(jù)集開放程度不高, 導(dǎo)致全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)平均值的下降。此外, 兩個(gè)評(píng)估體系近年來都進(jìn)行了指標(biāo)調(diào)整, 評(píng)估指標(biāo)的增加和細(xì)化對(duì)全球數(shù)據(jù)開放提出了更高的要求。

　　國際評(píng)估體系中的全球平均值受到諸多因素的綜合影響, 國家樣本量的增加、指標(biāo)的調(diào)整都會(huì)造成平均值的變化, 所以全球平均值的下降并不代表全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的降低。但可以確定的是, 全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體水平還比較低, 低水平國家較多, 無法在外界因素影響的同時(shí)帶動(dòng)全球平均水平快速增長。同時(shí), 開放的數(shù)據(jù)集還存在開放程度不夠的問題, 兩個(gè)國際評(píng)估體系統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)集開放程度均不足10%, 大部分開放數(shù)據(jù)集還不符合“真正開放”定義, 還沒有達(dá)到國際開放數(shù)據(jù)評(píng)估體系的要求。

　?。ǘ┤蛘?dāng)?shù)據(jù)開放國家分類

　　雖然全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體水平不高, 但已經(jīng)有部分區(qū)域和國家取得了不錯(cuò)的成果, 尤其是歐洲、北美地區(qū), 不少國家都形成了良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐。本文通過分層聚類分析, 依據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表三年的評(píng)估評(píng)估結(jié)果將參評(píng)的92個(gè)國家分為四類: (1) 卓越型國家; (2) 高水平國家; (3) 進(jìn)步型國家; (4) 低水平國家。為了保證數(shù)據(jù)的一致性, 本文只采用開放數(shù)據(jù)晴雨表的評(píng)估結(jié)果, 其他評(píng)估體系僅作參考。

　　根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表2013-2015年的評(píng)估結(jié)果, 將各國三年總體平均成績進(jìn)行排序, 得到總體排名。首先, 英國、美國不論從總體排名, 還是各年度排名均遙遙領(lǐng)先, 與第三名之間拉開一定差距, 歸為第一類國家———卓越型國家。

　　其次, 從準(zhǔn)備度、執(zhí)行度、影響力三項(xiàng)指標(biāo)出發(fā), 將每年三項(xiàng)指標(biāo)均超過指標(biāo)平均值的國家歸為第二類———高水平國家, 共有20個(gè)高水平國家, 卓越型與高水平國家全部是世界經(jīng)合組織成員國, 大多地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展均衡穩(wěn)定。高水平國家的代表國家有法國、加拿大等。

　　再次, 將三年中各項(xiàng)指標(biāo)成績部分超過平均值, 部分低于平均值的國家歸為第三類———進(jìn)步型國家, 此類國家有34個(gè)。進(jìn)步型國家相對(duì)復(fù)雜, 區(qū)域分布和經(jīng)濟(jì)水平不一, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放指標(biāo)發(fā)展不均衡、動(dòng)態(tài)發(fā)展不穩(wěn)定, 代表國家有肯尼亞等。

　　最后一組是三年來每項(xiàng)指標(biāo)均低于平均值, 發(fā)展相對(duì)落后的國家———低水平國家, 此類國家有36個(gè), 低水平國家大多仍處于起步階段, 代表國家有馬來西亞、阿聯(lián)酋等。

　　開放數(shù)據(jù)晴雨表在2014年根據(jù)準(zhǔn)備度和影響力兩項(xiàng)指標(biāo), 也將當(dāng)年參評(píng)的86個(gè)國家分為四類: (1) 高能力國家; (2) 新興與進(jìn)步國家; (3) 能力受限的國家; (4) 單方面舉措的國家。對(duì)比兩組國家分類發(fā)現(xiàn), 本文分類的卓越型與高水平國家與開放數(shù)據(jù)晴雨表的高能力國家基本吻合, 表明這部分國家在全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放中處于明顯的領(lǐng)先地位。

　?。ㄈ┤蛘?dāng)?shù)據(jù)開放的特征

　　1、全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的指標(biāo)關(guān)聯(lián)性

　　世界銀行的開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評(píng)估僅針對(duì)準(zhǔn)備度, 全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)僅針對(duì)執(zhí)行度, 而開放數(shù)據(jù)晴雨表的評(píng)估指標(biāo)包括準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力, 包含內(nèi)容最為廣泛, 涉及數(shù)據(jù)開放的各個(gè)階段。筆者經(jīng)研究發(fā)現(xiàn), 準(zhǔn)備度、執(zhí)行度、影響力三個(gè)指標(biāo)之間存在著相互促進(jìn)、相互影響的關(guān)聯(lián)性, 反映了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放指標(biāo)均衡性的要求。

　　開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在充分的準(zhǔn)備度能為執(zhí)行度的實(shí)施奠定良好基礎(chǔ), 執(zhí)行度中數(shù)據(jù)集的開放程度越高, 影響力越快顯現(xiàn), 而高影響力又能促進(jìn)準(zhǔn)備度和執(zhí)行度的提高, 形成一個(gè)良性循環(huán)。目前國際上大部分國家仍處于數(shù)據(jù)開放起步階段, 沒有形成成熟的階段循環(huán), 所以指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在卓越型和高水平國家當(dāng)中。這部分國家一般三項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展均衡, 尤其是影響力已經(jīng)脫離普遍低分的現(xiàn)狀, 影響力的反饋?zhàn)饔么龠M(jìn)前兩個(gè)指標(biāo)的繼續(xù)發(fā)展, 從而使綜合實(shí)力在國際上保持優(yōu)勢。

　　(1) 準(zhǔn)備度與執(zhí)行度之間的高度關(guān)聯(lián)性。目前開放數(shù)據(jù)晴雨表的三項(xiàng)指標(biāo)中, 影響力普遍較低, 準(zhǔn)備度與執(zhí)行度已經(jīng)有一定成績, 因此準(zhǔn)備度與執(zhí)行度之間的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)得最明顯。

　　2015年全球各國的準(zhǔn)備度與執(zhí)行度存在明顯的正相關(guān)關(guān)系, 相關(guān)系數(shù)高于0.9, 屬于強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。用不同散點(diǎn)區(qū)分全球區(qū)域 (見圖2) 可以發(fā)現(xiàn), 歐洲及中亞地區(qū)、北美地區(qū)、東亞及太平洋地區(qū)等大部分區(qū)域都表現(xiàn)出高度指標(biāo)關(guān)聯(lián)性, 只有撒哈拉以南非洲地區(qū)目前執(zhí)行度還比較低, 兩者的關(guān)聯(lián)性也相對(duì)較弱。

　　韓國是體現(xiàn)準(zhǔn)備度與執(zhí)行度關(guān)聯(lián)性最具代表性的國家之一。作為亞洲地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的領(lǐng)先國家, 韓國近年來在國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估體系中的排名不斷提升, 進(jìn)步趨勢明顯 (見圖3) 。

圖3 2013-2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表韓國指標(biāo)發(fā)展趨勢圖

　　韓國政府對(duì)數(shù)據(jù)開放高度重視, 有充足的政策準(zhǔn)備和資金支持, 在準(zhǔn)備度快速提升的基礎(chǔ)上, 數(shù)據(jù)集的開放程度也不斷加深, 準(zhǔn)備度與執(zhí)行度的增長趨勢十分接近。

　　(2) 準(zhǔn)備度與影響力之間的關(guān)聯(lián)性。開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)之間兩兩關(guān)聯(lián), 除了準(zhǔn)備度與執(zhí)行度的高度關(guān)聯(lián)性, 影響力指標(biāo)也與其他指標(biāo)存在關(guān)聯(lián)性。開放數(shù)據(jù)晴雨表2014年《全球開放數(shù)據(jù)報(bào)告》中指出, 開放數(shù)據(jù)的影響力不僅僅來源于數(shù)據(jù)集的開放, 更多地依賴于構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃的國家整體實(shí)踐。也就是說, 相較于執(zhí)行度而言, 影響力與前期的準(zhǔn)備度之間存在更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。

　　2015年準(zhǔn)備度與影響力的相關(guān)系數(shù)在0.8-0.9之間, 也屬于強(qiáng)相關(guān)關(guān)系, 并且高于執(zhí)行度與影響力之間的相關(guān)度, 與2014年《全球開放數(shù)據(jù)報(bào)告》中的相關(guān)性分析結(jié)論一致, 影響力更多地取決于準(zhǔn)備度。從區(qū)域分布看 (見圖4) , 歐洲及中亞地區(qū)等發(fā)展領(lǐng)先的區(qū)域關(guān)聯(lián)性更強(qiáng), 而撒哈拉以南非洲地區(qū)等落后地區(qū)由于影響力尚未顯現(xiàn), 關(guān)聯(lián)性很難體現(xiàn)。從國家層面看, 圖中指標(biāo)關(guān)聯(lián)性明顯的國家均為卓越型與高水平國家, 而進(jìn)步型與低水平國家的指標(biāo)關(guān)聯(lián)性則相對(duì)較弱。

圖2 2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表準(zhǔn)備度與執(zhí)行度散點(diǎn)圖

　　開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)存在關(guān)聯(lián)性, 尤其是準(zhǔn)備度與執(zhí)行度之間高度關(guān)聯(lián)。準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力的關(guān)聯(lián)性反映出對(duì)指標(biāo)均衡發(fā)展的要求, 通過指標(biāo)間的相互促進(jìn)可以幫助政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)入良性循環(huán), 保持政府?dāng)?shù)據(jù)開放的持續(xù)進(jìn)步。

　　2、全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的區(qū)域不平衡性

　　目前各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展差距很大, 區(qū)域不平衡性是全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要特征。卓越型與高水平國家多來自歐洲、北美地區(qū), 在國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估的排名中, 前十名幾乎都是歐洲和北美地區(qū)的國家, 其中, 開放數(shù)據(jù)晴雨表前十名均為世界經(jīng)合組織成員國, 但同時(shí)中亞、非洲的部分國家仍未起步, 區(qū)域發(fā)展存在不平衡性。

　　從全球成績方差統(tǒng)計(jì) (見圖5) 可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)評(píng)估體系的全球成績方差總體均呈現(xiàn)上升趨勢, 開放數(shù)據(jù)晴雨表的方差上升趨勢明顯, 從2013年開始不斷上升。這說明全球評(píng)估成績的離散程度不斷擴(kuò)大, 各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展水平的差距正在不斷拉大。從對(duì)數(shù)據(jù)集的評(píng)估來看, 根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表2015年《全球開放數(shù)據(jù)報(bào)告》, 46%的開放數(shù)據(jù)集來自排名前十的國家, 即來自世界經(jīng)合組織成員國, 其他國家的開放數(shù)據(jù)集很難符合“真正開放”的定義, 開放程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

圖5 2013-2015年全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表全球成績方差統(tǒng)計(jì)圖

　　區(qū)域不平衡性是當(dāng)前全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的顯著特征, 并且仍在不斷加深。卓越型與高水平國家起步較早, 很多國家已經(jīng)步入三項(xiàng)指標(biāo)均衡發(fā)展的良性循環(huán)。而包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家起步較晚, 指標(biāo)發(fā)展不均衡, 在國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估中相對(duì)落后。

　　3、全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的指標(biāo)不均衡性

　　除了區(qū)域發(fā)展的不平衡性外, 各評(píng)估體系的評(píng)估指標(biāo)也存在發(fā)展不均衡現(xiàn)象。相較于開放數(shù)據(jù)晴雨表中指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性, 指標(biāo)的不均衡性則更為普遍, 在多個(gè)評(píng)估體系中均有體現(xiàn)。

　　全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)針對(duì)國家級(jí)門戶網(wǎng)站的開放數(shù)據(jù)集進(jìn)行評(píng)估, 各項(xiàng)數(shù)據(jù)集開放程度的不同體系了指標(biāo)的不均衡性。從評(píng)估結(jié)果看 (見圖6) , 開放程度較高的數(shù)據(jù)集有“國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”“政府預(yù)算”“法律”和“選舉結(jié)果”, 但“地理位置數(shù)據(jù)集”和“政府開支”的開放程度較低, 其中“政府開支”數(shù)據(jù)集的開放程度呈下降趨勢。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的指標(biāo)是平行關(guān)系, 指標(biāo)間的不均衡主要由于政府各部門的開放程度不同。

圖6 2013-2015年全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的全球平均指標(biāo)得分

　　開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)發(fā)展也存在不均衡性, 由于開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)是按照政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展階段制定的, 從動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢上整體呈現(xiàn)出指標(biāo)的不均衡性。

　　從指標(biāo)角度看, 全球范圍內(nèi)準(zhǔn)備度高于執(zhí)行度, 高于影響力。由于開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)存在階段特性, 各國發(fā)展階段不同, 因此指標(biāo)總體發(fā)展不均衡。從時(shí)間角度看, 2015年各指標(biāo)均有所下降, 其中準(zhǔn)備度下降幅度較大。2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表新增了一項(xiàng)準(zhǔn)備度子指標(biāo)“政府政策”, 導(dǎo)致準(zhǔn)備度的下降。這再次證明指標(biāo)的細(xì)化是國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估的趨勢, 對(duì)全球各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出更高要求。

　　此外, 本文還統(tǒng)計(jì)了2013-2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表的指標(biāo)得分方差 (見圖7) , 與區(qū)域發(fā)展不平衡性不同, 指標(biāo)發(fā)展的方差三年來不斷下降, 這說明指標(biāo)間的離散程度在降低, 指標(biāo)發(fā)展正越來越均衡。隨著時(shí)間的發(fā)展, 更多國家不再局限于制定政策, 而是執(zhí)行度得到更好的落實(shí), 影響力開始逐漸顯現(xiàn)?？梢灶A(yù)見, 按此趨勢發(fā)展, 除了卓越型與高水平國家, 世界范圍內(nèi)會(huì)有更多國家形成準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三者之間的良性循環(huán), 開放數(shù)據(jù)的發(fā)展將不斷深化。

圖7 2013-2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表全球平均指標(biāo)得分及方差

　　四、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式分析

　　全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不同國家類別中, 卓越型與高水平國家制定了相對(duì)完備的數(shù)據(jù)開放政策, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)推廣到政府各個(gè)部門, 并且有越來越多的地方政府參與進(jìn)來。這些國家對(duì)數(shù)據(jù)的開放定義的認(rèn)知比較一致, 認(rèn)同數(shù)據(jù)“真正開放”的五大特征, 并從政府、社會(huì)團(tuán)體和公眾多方面協(xié)同促進(jìn)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展。卓越型國家與高水平國家的起步不同, 發(fā)展水平也有差異, 存在不同的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式。其中, 卓越型國家起步早, 指標(biāo)發(fā)展均衡穩(wěn)定, 綜合成績?cè)陂_放數(shù)據(jù)晴雨表評(píng)估中全面領(lǐng)先, 其政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式為社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式;高水平國家指標(biāo)發(fā)展比較均衡, 僅在影響力指標(biāo)中有局部不均衡的現(xiàn)象, 其政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式為政府主導(dǎo)模式。

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)需求驅(qū)動(dòng)模式

　　英國、美國作為卓越型國家, 在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中處于領(lǐng)先地位, 尤其是英國, 在多個(gè)國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估體系中多次位列第一。早在2009年, 英國、美國就開始了政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng), 是全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放起步最早的兩個(gè)國家。兩國既是世界經(jīng)合組織成員國, 也都是開放政府聯(lián)盟成立最初的成員國, 在數(shù)據(jù)開放進(jìn)程中較早確立了強(qiáng)有力的政府承諾, 兩國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式是社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式。

　　1、自下而上推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的實(shí)施

　　英國、美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高, 社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督意識(shí)更強(qiáng), 對(duì)數(shù)據(jù)利用的需求更多, 形成了自下而上推動(dòng)政府實(shí)施數(shù)據(jù)開放的社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式。在開放數(shù)據(jù)晴雨表的準(zhǔn)備度評(píng)估中, “公眾與社會(huì)團(tuán)體”子指標(biāo)有專門考察的一項(xiàng)“信息權(quán)利相關(guān)法律”, 要求各國以法律形式明確公眾的信息權(quán)利。2007年, 英國內(nèi)閣辦公室 (Cabinet Office) 起草了《信息權(quán)利評(píng)估》 (Power of Information Review) , 并成立了信息權(quán)利特別工作組 (Power of Information Task Force) , 以探討公眾的信息需求。美國在2009年推出《透明與開放政府備忘錄》與《信息自由法案備忘錄》以提高公民的參與、協(xié)作和政府透明度。

　　在社會(huì)驅(qū)動(dòng)模式下兩國政府對(duì)社會(huì)公眾的信息需求十分重視, 率先實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放以滿足公眾的需要, 事實(shí)證明開放政府?dāng)?shù)據(jù)在促進(jìn)政府決策、經(jīng)濟(jì)增長等方面都有積極作用, 也進(jìn)一步促進(jìn)了國家的發(fā)展。

　　2、充分的政策支持與政府行動(dòng)

　　政府政策與政府行動(dòng)是準(zhǔn)備度指標(biāo)的兩項(xiàng)子指標(biāo), 政府政策包括對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃的支持性政策、開放數(shù)據(jù)管理和出版方法;政府行動(dòng)包括國家和地方的開放政府?dāng)?shù)據(jù)行動(dòng), 如建立各級(jí)開放數(shù)據(jù)平臺(tái)。

　　英國和美國常年占據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表評(píng)估前兩名, 與其高準(zhǔn)備度密不可分。政府政策方面, 2009年英國開始了數(shù)據(jù)開放的政策準(zhǔn)備工作, 并將政府?dāng)?shù)據(jù)開放放在了很高的政策地位。2010年英國政府通過成立數(shù)據(jù)開放研究所等一系列措施支持和擴(kuò)充政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃, 并得到了國家首相卡梅倫的高度支持, 政策準(zhǔn)備開始得到落實(shí)和實(shí)施。2013年英國內(nèi)閣辦公室發(fā)布的《2013-2015年英國開放政府聯(lián)盟行動(dòng)計(jì)劃》從開放數(shù)據(jù)、誠信缺失、財(cái)政透明度、公民賦權(quán)、自然資源的透明度五個(gè)方面做出了詳細(xì)規(guī)劃。政府行動(dòng)方面, 2009年5月, 在美國CIO昆德拉的推動(dòng)下, 美國國家級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)Data.gov發(fā)布上線, Data.gov是美國政府?dāng)?shù)據(jù)的中心站點(diǎn), 也是美國建設(shè)開放政府的重要組成部分。截至2016年12月, Data.gov共開放了193141個(gè)數(shù)據(jù)集, 對(duì)比英國2009年上線的Data.gov.uk只開放了36643個(gè)數(shù)據(jù)集, 美國的開放數(shù)量遠(yuǎn)超過英國, 但從開放數(shù)據(jù)晴雨表執(zhí)行度指標(biāo)和全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)的評(píng)估結(jié)果看, 數(shù)據(jù)集的開放程度還不及英國高, 不少部門尚未做到“真正開放”。此外, 美國已經(jīng)有40個(gè)州、48個(gè)市、縣推出了地方級(jí)數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)已經(jīng)深入到各級(jí)政府。

　　充分的政策支持與政府行動(dòng)使英美兩國數(shù)據(jù)開放得以順利實(shí)施。準(zhǔn)備度是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ), 根據(jù)開放數(shù)據(jù)晴雨表指標(biāo)關(guān)聯(lián)性分析, 準(zhǔn)備度可以帶動(dòng)執(zhí)行度和影響力, 尤其是影響力的進(jìn)步。英國、美國的高準(zhǔn)備度為其在國際評(píng)估中的全面領(lǐng)先取得了很大優(yōu)勢。

　　3、全方位的數(shù)據(jù)開放影響力

　　影響力是很多國家的薄弱點(diǎn), 目前國際上大部分國家影響力指標(biāo)還十分落后, 但英國、美國是由社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)形成的數(shù)據(jù)開放模式, 公眾參與度很高, 因此社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)開放的響應(yīng)積極, 能及時(shí)產(chǎn)生相應(yīng)的影響力。英美兩國均在影響力指標(biāo)中連續(xù)兩年位于全球第一。

　　兩國影響力指標(biāo)發(fā)展均衡, 英國的優(yōu)勢在其政治影響力, 美國的優(yōu)勢則是經(jīng)濟(jì)影響力。英國利用開放數(shù)據(jù)提升政府透明度, 開放數(shù)據(jù)對(duì)提高政府運(yùn)作效率產(chǎn)生了明顯的改進(jìn)作用。而美國的經(jīng)濟(jì)影響力多次排名世界第一, 公司和企業(yè)利用開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的價(jià)值, 開放數(shù)據(jù)在推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中都起到良好的促進(jìn)作用。

　?。ǘ┱鲗?dǎo)模式

　　除了傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)國英國、美國, 高水平國家也都緊隨其后開始開放政府?dāng)?shù)據(jù), 并掀起了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)。高水平國家三年每項(xiàng)指標(biāo)均超過全球平均值, 指標(biāo)發(fā)展均衡, 動(dòng)態(tài)發(fā)展穩(wěn)定, 包括法國、加拿大等國在內(nèi)的高水平國家實(shí)施的是政府主導(dǎo)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式。

　　1、自上而下推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的實(shí)施

　　采用政府主導(dǎo)模式的國家并不是開放數(shù)據(jù)的率先倡導(dǎo)者, 但起步較早, 發(fā)展很快, 在國際開放數(shù)據(jù)評(píng)估體系中排名較為領(lǐng)先。在2009年英美實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)之后, 很多其他高水平國家迅速加入隊(duì)伍。尤其是在2013年G8峰會(huì)上八國簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》之后, 各國被要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制定部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃, 實(shí)施數(shù)據(jù)開放。此外, 開放政府聯(lián)盟也對(duì)其成員國提出了相應(yīng)要求, 截至目前已經(jīng)有15個(gè)高水平國家加入開放政府聯(lián)盟, 并給出了政府承諾。在全球數(shù)據(jù)開放的趨勢下, 以法國、加拿大為代表的高水平國家開始了以政府為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放工作。

　　法國加入開放政府聯(lián)盟后, 承諾與社會(huì)公眾協(xié)同制定一項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃。2015年7月, 法國政府將政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃返回開放政府聯(lián)盟, 該行動(dòng)計(jì)劃包含了2015-2017年法國政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展規(guī)劃, 將于2017年7月由聯(lián)盟指定的獨(dú)立報(bào)告員對(duì)計(jì)劃的進(jìn)展和應(yīng)用情況發(fā)布具體報(bào)告。而加拿大自2012年加入開放政府聯(lián)盟以來, 已經(jīng)發(fā)布了3次兩年計(jì)劃, 最新一版的行動(dòng)計(jì)劃包含了加拿大2016-2018年的政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)劃。在開放政府聯(lián)盟等組織的指導(dǎo)監(jiān)督下, 高水平國家有序開展數(shù)據(jù)開放活動(dòng), 為社會(huì)公眾開放高價(jià)值的數(shù)據(jù)。

　　2、高效統(tǒng)一的政府規(guī)劃

　　政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式具有高效統(tǒng)一的特點(diǎn), 政府從國家層面對(duì)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃, 逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)開放進(jìn)程。政府對(duì)開放數(shù)據(jù)的定義有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí), 能針對(duì)公眾需求開放多領(lǐng)域的數(shù)據(jù), 提高數(shù)據(jù)集的開放程度, 滿足公眾的利用需求。

　　2011年, 加拿大聯(lián)邦政府將開放數(shù)據(jù)正式納入開放政府的建設(shè)進(jìn)程, 開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站也作為試點(diǎn)項(xiàng)目上線推出。2012年加入開放政府聯(lián)盟后, 加拿大聯(lián)邦政府每兩年更新一次政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)計(jì)劃, 確保數(shù)據(jù)開放的有效實(shí)施。2014年, 加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布了針對(duì)G8《開放數(shù)據(jù)憲章》的政府行動(dòng)計(jì)劃, 并在開放政府試點(diǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上推廣下一代開放數(shù)據(jù)平臺(tái)data.gc.ca。截至目前, 加拿大開放數(shù)據(jù)平臺(tái)data.gc.ca開放了涵蓋企業(yè)、納稅、環(huán)境與自然資源等19個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集, 為近年來加拿大在開放數(shù)據(jù)評(píng)估中影響力的提升創(chuàng)造了良好條件。得益于政府主導(dǎo)模式高效統(tǒng)一的規(guī)劃與執(zhí)行, 經(jīng)過近五年的穩(wěn)步發(fā)展, 加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)已經(jīng)趨于成熟, 各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展較為均衡, 在開放數(shù)據(jù)晴雨表評(píng)估排名中不斷上升。

　　3、提升影響力的不同導(dǎo)向

　　政府主導(dǎo)模式下準(zhǔn)備度和執(zhí)行度均穩(wěn)定發(fā)展, 但影響力方面各國目標(biāo)導(dǎo)向不同, 因此表現(xiàn)出不同的影響力優(yōu)勢。由2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表各國指標(biāo)得分雷達(dá)圖 (見圖8) 可知, 高水平國家的準(zhǔn)備度和執(zhí)行度得分都比較接近, 只有影響力存在差異。政府主導(dǎo)模式的國家中, 不同國家對(duì)影響力指標(biāo)的要求不同, 根據(jù)各國的目標(biāo)導(dǎo)向產(chǎn)生了不同的影響力提升方向。如法國注重其政治影響力, 指標(biāo)表現(xiàn)為政治影響力很高, 社會(huì)影響力和經(jīng)濟(jì)影響力則不明顯;加拿大非常注重社會(huì)服務(wù), 在政府開放的19個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)集中, 包含了就業(yè)、健康、交通等眾多關(guān)乎國計(jì)民生的數(shù)據(jù)集, 因此社會(huì)影響力很突出;西班牙則是經(jīng)濟(jì)影響力十分領(lǐng)先, 西班牙在數(shù)據(jù)開放平臺(tái)中提供了數(shù)據(jù)再利用的企業(yè)案例, 幫助其他企業(yè)了解如何利用政府?dāng)?shù)據(jù)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長。

圖8 2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表各國指標(biāo)得分雷達(dá)圖

　　政府主導(dǎo)模式下, 各國對(duì)影響力提升有不同的目標(biāo)導(dǎo)向, 對(duì)影響力的三項(xiàng)子指標(biāo)有不同側(cè)重, 造成了高水平國家影響力局部不均衡的現(xiàn)象, 也形成了各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的國家特色。各國可以相互借鑒, 在維持影響力優(yōu)勢項(xiàng)的同時(shí)提升其他子指標(biāo), 促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響力的均衡呈現(xiàn)。

　　五、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀及模式選擇

　?。ㄒ唬┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展現(xiàn)狀

　　我國目前在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)和開放數(shù)據(jù)晴雨表中的排名均比較靠后, 在國家類別中, 我國屬于進(jìn)步型國家, 歸因于我國在2014年開放數(shù)據(jù)晴雨表評(píng)估中準(zhǔn)備度超過了全球平均水平 (見表2、表3) 。

　　我們可以看出, 不論從準(zhǔn)備度、執(zhí)行度還是影響力, 2014年是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平最高的一年;我國在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)方面呈逐年大幅下降趨勢。綜合兩個(gè)開放數(shù)據(jù)的評(píng)估體系中我國近三年的總體情況來看, 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平是呈下降趨勢的, 具體原因主要有: (1) 評(píng)估體系指標(biāo)的細(xì)化與擴(kuò)展。指標(biāo)的細(xì)化和擴(kuò)展對(duì)全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出了更高的要求。2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表在政府政策方面新增了政策和管理兩項(xiàng)子指標(biāo), 而我國在這兩項(xiàng)的得分僅為0和1 (滿分為10) , 這是造成2015年我國準(zhǔn)備度總體得分下降的主要原因。2015年的全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)評(píng)估體系新增了采購招標(biāo)、土地所有權(quán)、水質(zhì)量及天氣預(yù)報(bào)四個(gè)數(shù)據(jù)集, 我國除采購招標(biāo)這一數(shù)據(jù)集開放程度相對(duì)較高達(dá)到45%以外, 其余三項(xiàng)得分分別為5%、0%、0%, 大大拉低了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體水平; (2) 數(shù)據(jù)集開放程度下降。除了上一條提到的新增數(shù)據(jù)集開放程度不高的問題以外, 我國還存在著部分已有數(shù)據(jù)集開放程度下滑的問題。如, 在2015年的開放數(shù)據(jù)晴雨表中, 健康部門表現(xiàn)、國家選舉結(jié)果和國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)三項(xiàng)數(shù)據(jù)集的開放程度均有所下降, 其中健康部門表現(xiàn)和國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不再提供可機(jī)讀格式、免費(fèi)獲取、按時(shí)更新等, 而國家選舉結(jié)果這一數(shù)據(jù)集, 在2015年不再開放。在全球開放指數(shù)中, 位置數(shù)據(jù)集和國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)兩項(xiàng)數(shù)據(jù)集在2015年不再開放; (3) 相對(duì)水平降低。不論是在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)還是開放數(shù)據(jù)晴雨表中, 其它國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平迅速提高, 其發(fā)展速度超過我國, 也會(huì)導(dǎo)致我國的排名下降。而這一下降代表的是我國在全球范圍內(nèi)相對(duì)水平的降低, 并不是絕對(duì)意義上的政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平下降。舉例來看, 在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中, 我國的政府預(yù)算這一數(shù)據(jù)集在2014、2015年的得分均為55%, 但是排名卻從43跌至49, 原因就是2014年排名在我國之后的如菲律賓、冰島、斯洛伐克、阿曼等國家在2015年時(shí)這一數(shù)據(jù)集的開放程度超過了55%, 致使我國排名下滑。

表2 2013-2015年我國開放數(shù)據(jù)晴雨表排名情況 

表3 2013-2015年我國全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)排名情況

　　2015年開放數(shù)據(jù)晴雨表在準(zhǔn)備度方面新增了“POLI” (國家在具有明確定義的開放數(shù)據(jù)政策或戰(zhàn)略上做到何種程度) 和“MANAG” (在一致的數(shù)據(jù)管理和發(fā)布方法方面做到何種程度) 兩項(xiàng)子指標(biāo), 我國在這兩項(xiàng)子指標(biāo)的得分為別為0和1 (見圖9) , 這反映出我國目前尚沒有國家層面的具有明確定義的開放數(shù)據(jù)政策或策略, 也沒有全國范圍內(nèi)一致的開放數(shù)據(jù)管理和發(fā)布方法。需要注意的是, 這里的政策和管理方法都是指的國家層面的, 并不包括地方政府的行為。

　　值得一提的是, “CITY” (注:此指標(biāo)滿分為10分) 這個(gè)指標(biāo)是呈上漲趨勢的, 這表明我國地方政府在實(shí)行其開放數(shù)據(jù)計(jì)劃方面取得了一定的成果。不論是北京、上海、武漢等直轄市和省會(huì)城市, 還是無錫、湛江等較小城市, 甚至佛山市南海區(qū)、寧波市海曙區(qū)等區(qū)級(jí)政府都積極開展了開放政府?dāng)?shù)據(jù)活動(dòng), 并且已建立開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站 (見表4) 。尤其是上海市, 高層領(lǐng)導(dǎo)的支持, 政府在提供和更新可機(jī)讀格式數(shù)據(jù)方面的主動(dòng)行為以及公眾的積極參與都使其成為國內(nèi)開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域內(nèi)最活躍的城市。上海在2015年5月推出了“開放數(shù)據(jù)的守望者”這一項(xiàng)目, 來監(jiān)測上海市的開放數(shù)據(jù)發(fā)展并根據(jù)市民的需求提供更友好的用戶界面。目前, 一些地方政府也開始主動(dòng)地開放公眾所需要的數(shù)據(jù)集, 上海市政府公開發(fā)布了自2014年以來的年度開放數(shù)據(jù)計(jì)劃并列出了他們計(jì)劃公布的數(shù)據(jù)集, 青島市政府在2015年5月也公開了一個(gè)被釋放數(shù)據(jù)清單并要求公眾對(duì)此進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　“DPL”這項(xiàng)指標(biāo)代表的是國家關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)方面的法律或監(jiān)管框架的建設(shè)程度, 目前我國還沒有全國性的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律和監(jiān)管框架, 只是在《中華人民共和國刑法修正案 (七) 》中規(guī)定了任何人 (尤其是在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公司工作的) 非法出售或提供個(gè)人資料的將被判處3年以下有期徒刑或罰款, 以此加強(qiáng)公共服務(wù)提供商的責(zé)任, 來促使他們更好地保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)。除非開放數(shù)據(jù)過程中公民的信息或個(gè)人數(shù)據(jù)收到很好地保護(hù), 否則不論政府、公民社會(huì)還是私營部門, 其作為該項(xiàng)活動(dòng)的主要推動(dòng)者都影響甚微。

圖9 2013-2015年我國在開放數(shù)據(jù)晴雨表中的準(zhǔn)備度得分

表4 我國部分城市或地區(qū)開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)

　　開放數(shù)據(jù)晴雨表中的執(zhí)行度實(shí)際評(píng)估的是數(shù)據(jù)集的開放程度, 綜合我國在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中的具體得分情況 (見表5、表6) , 可以看出我國在數(shù)據(jù)集的開放程度是比較低的。具體表現(xiàn)在我國開放的數(shù)據(jù)集中絕大多數(shù)都缺少可機(jī)讀格式, 已公開的數(shù)據(jù)集沒有按時(shí)更新或者更新不完整, 以及沒有開放許可等方面。

　　從開放數(shù)據(jù)晴雨表來看, 我國目前絕大多數(shù)的數(shù)據(jù)集僅僅停留在存在和可在線獲取的層面, “人口普查細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)”和“犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”兩個(gè)數(shù)據(jù)集的開放程度相對(duì)較高。全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中的絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)集開放程度在50%以下, 采購招標(biāo)、土地所有權(quán)、政府開支等關(guān)乎到民生且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有推動(dòng)作用的數(shù)據(jù)集開放程度較低。我國政府目前僅僅是將數(shù)據(jù)公布出來, 還不是真正意義上的數(shù)據(jù)開放。

　　數(shù)據(jù)開放的準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三個(gè)方面是緊密聯(lián)系的, 廣泛影響力的產(chǎn)生基于良好的準(zhǔn)備度和執(zhí)行度。我國在準(zhǔn)備度和執(zhí)行度都比較低的情況下, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放影響甚微 (見圖10) 。由于我國各級(jí)政府開放的數(shù)據(jù)大部分都是非機(jī)讀格式, 也沒有開放許可, 導(dǎo)致開放的數(shù)據(jù)不能得到充分的利用, 所以最后只產(chǎn)生了極其輕微的影響, 如公民的環(huán)保意識(shí)有所提高, 不同政府部門之間在信息共享上加強(qiáng)了合作等。

圖10 2013-2015年我國在開放數(shù)據(jù)晴雨表中影響力得分情況 

表5 2015年我國在開放數(shù)據(jù)晴雨表中執(zhí)行度得分情況

表6 2015年我國在全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)中的得分情況 

　?。ǘ┪覈?dāng)?shù)據(jù)開放模式選擇

　　在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面, 國外領(lǐng)先國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給了我們諸多啟示。首先, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要確立強(qiáng)有力的政府承諾, 給予充分的政策法規(guī)支持;其次需要穩(wěn)步規(guī)范地實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù), 確保開放的數(shù)據(jù)符合公眾利用需求;最后在不同開放模式下既可以依賴公眾的需求驅(qū)動(dòng), 全面提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放影響力, 也可以結(jié)合政府目標(biāo)導(dǎo)向有針對(duì)性地提升某一方面的影響力, 為開放數(shù)據(jù)的進(jìn)一步發(fā)展提供有利條件。

　　在兩種政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式中, 政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式應(yīng)是符合我國國情和數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀的選擇。一方面我國人口基數(shù)大, 并且公民對(duì)政府工作的參與和監(jiān)督意識(shí)還相對(duì)薄弱, 難于有效地參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的活動(dòng)中, 而政府主導(dǎo)模式能更高效地快速推進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作;另一方面我國各級(jí)地方政府已經(jīng)意識(shí)到數(shù)據(jù)開放的重要性并付出行動(dòng), 但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范, 各地開放數(shù)據(jù)開放程度有很大差異, 政府主導(dǎo)模式能夠在現(xiàn)有基礎(chǔ)上從國家層面指導(dǎo)規(guī)范開放政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)施, 充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢, 推動(dòng)全國政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程。

　　毋庸諱言, 自下而上的社會(huì)需求驅(qū)動(dòng)模式能夠使得開放數(shù)據(jù)活動(dòng)獲得更為全面的發(fā)展, 但在公民的參與意識(shí)尚未完全培育起來的情況下, 通過政府自上而下的推動(dòng), 無疑也能為政府開放數(shù)據(jù)活動(dòng)提供動(dòng)力, 從而帶動(dòng)整個(gè)開放數(shù)據(jù)鏈條的良性循環(huán)發(fā)展。

　　對(duì)照領(lǐng)先國家的經(jīng)驗(yàn), 結(jié)合我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀, 我國采取政府主導(dǎo)模式的實(shí)現(xiàn)途徑如下:首先, 在準(zhǔn)備度方面我國需要制定國家級(jí)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃, 從國家層面統(tǒng)一規(guī)劃我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作, 在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)政策法規(guī), 為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)施奠定基礎(chǔ);其次, 整合目前已有的地方政府行動(dòng), 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題, 依據(jù)行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)規(guī)范實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù), 并逐步推廣到政府各個(gè)部門和各級(jí)地方政府;最后, 在政府主導(dǎo)模式中政府需要注重影響力的提升導(dǎo)向, 根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向有側(cè)重地選擇影響力提升方向。

　　六、結(jié)語

　　開放政府?dāng)?shù)據(jù)已形成國際化趨勢, 相應(yīng)的國際評(píng)估體系迅速建立, 并提出了有針對(duì)性的指標(biāo)體系, 對(duì)于發(fā)展全球范圍內(nèi)“真正意義”上的政府?dāng)?shù)據(jù)開放起到了導(dǎo)向作用。本文在通過數(shù)據(jù)分析了解國際評(píng)估及其發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上, 立足于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀和問題, 從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)比研究中剖析了先進(jìn)國家的指標(biāo)表現(xiàn)和支撐機(jī)制, 并建議我國采取政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放模式, 建立起準(zhǔn)備度、執(zhí)行力和影響力之間的良性循環(huán), 最終達(dá)到通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放促進(jìn)國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的目的。

　　作者：張曉娟 孫成 向錦鵬 翟丹 等