2018年2月7日，德國聯(lián)邦議院最大兩個黨團聯(lián)盟黨（基民盟、基社盟）和社會民主黨經(jīng)過最后連續(xù)24小時談判，終于拿出了難產(chǎn)多時的組閣協(xié)議，令全世界都跟著德國人松了一口氣。然而沒過幾個小時，網(wǎng)上就紛紛出現(xiàn)這樣的聲音：“德國把數(shù)字化的啟動推遲到了2021年”。
新一屆政府的數(shù)字化雄心
執(zhí)政聯(lián)盟對于數(shù)字化果真如此不重視嗎？事實上，在此前的試探性談判階段，數(shù)字化議題的確是處于相當(dāng)邊緣的地位，以至于德國信息技術(shù)、電信和新媒體協(xié)會（Bitkom）在談判進行中的2月初特別發(fā)布警告，稱數(shù)字化進程將奪走德國十分之一的工作崗位，“達沃斯論壇上都在談人工智能，柏林談得太少了！”也許正是因為如此，組閣協(xié)議出臺以后，關(guān)心數(shù)字化的德國各界，其實還是較為滿意的：數(shù)字化議題在179頁的組閣協(xié)議中占了單獨的一節(jié)，計12頁，排位相當(dāng)靠前；此外，該議題還分散出現(xiàn)在其他各個相關(guān)議題中。“數(shù)字化”一詞在全文中共計出現(xiàn)93次，當(dāng)前熱門的人工智能、區(qū)塊鏈等概念也都有所提及。
組閣協(xié)議中數(shù)字化一節(jié)的內(nèi)容非常豐富，涵蓋教育科研、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全監(jiān)管、立法立規(guī)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療健康、電子政務(wù)、歐洲層面的數(shù)字化等，可謂面面俱到。一些內(nèi)容寫得非常細。甚至還寫進了促進電子競技，推動其被承認為體育運動并進入奧運會（社民黨確實一直力挺電子競技產(chǎn)業(yè)，但能如此正式地寫入組閣協(xié)議，即使是業(yè)內(nèi)人士也感到相當(dāng)驚訝）。
當(dāng)然，對上一屆政府推出的“數(shù)字議程”（2014年）、和“數(shù)字戰(zhàn)略”（2016年）等政策有所了解的人士，會發(fā)現(xiàn)組閣協(xié)議中很多內(nèi)容頗為眼熟，不過還是有一些吸引眼球的新舉措，尤其是以下這三大領(lǐng)域：
首先是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。組閣協(xié)議提出了建設(shè)“千兆社會”的宏偉目標，不僅要完成“從銅線到玻璃光纖的飛躍”，而且還要做到“全覆蓋”并“盡可能入戶”。為解決寬帶建設(shè)的資金問題，德國政府將設(shè)立一個100億到120億歐元的基金，其資金來源通過拍賣5G頻率來籌集。到2025年，要讓人人都可依法享受“快速互聯(lián)網(wǎng)接入”，使之成為相當(dāng)于享受水電煤等公共事業(yè)的法定基本權(quán)利。要大力發(fā)展5G移動通信，并且，為消滅信號盲區(qū)，還要推出一個智能手機程序讓民眾來標注報告盲點。
教育方面最引人注目的舉措是面向全德國所有中小學(xué)校的“數(shù)字協(xié)議”。政府承諾要在未來5年內(nèi)投入50億歐元，用于改善全國4萬所學(xué)校的數(shù)字化設(shè)施，為各個學(xué)校配備數(shù)字終端設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)接入設(shè)備、教學(xué)場所的無線網(wǎng)絡(luò)及安全云解決方案，并對教師進行數(shù)字媒體運用能力方面的培訓(xùn)。此外還包括創(chuàng)辦國家教育平臺、建設(shè)在線公開教育資源、提高全民媒體素養(yǎng)等等內(nèi)容。這些措施被統(tǒng)稱為一場“數(shù)字教育攻勢”。
創(chuàng)業(yè)文化與數(shù)字化有著密不可分的聯(lián)系，八成初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)思路和運營模式離不開數(shù)字化，對初創(chuàng)企業(yè)的支持，也是推動數(shù)字化進程的重要一環(huán)。組閣協(xié)議中提出了25項可使初創(chuàng)企業(yè)獲益的措施，包括：改善初創(chuàng)企業(yè)資金困難狀況、簡化創(chuàng)業(yè)手續(xù)、減輕初創(chuàng)企業(yè)行政管理負擔(dān)、建設(shè)歐洲內(nèi)部數(shù)字市場、制定功能相當(dāng)于移民法的專業(yè)人才引進法，以及設(shè)立類似“育兒假”的“創(chuàng)業(yè)假”等。Bitkom稱，這些措施許多都令人鼓舞，說明政界終于認識到了初創(chuàng)企業(yè)對于德國經(jīng)濟與社會的重要性。
德國數(shù)字政府現(xiàn)有工作成果
1、Bundesagentur Fur Arbeit--虛擬勞動力市場
德國聯(lián)邦勞動和社會事務(wù)部開發(fā)了虛擬勞動力市場（Virtual Labor Market， VLM）平臺，把求職者成功整合到勞動力市場中。虛擬勞動力市場平臺由三部分組成，一個在線求職門戶，一個支持就業(yè)服務(wù)和職業(yè)咨詢的內(nèi)部系統(tǒng)，以及一個從不同公司網(wǎng)站上在線收集職位的爬蟲。求職者可以使用虛擬勞動力市場平臺更好地管理求職申請，并根據(jù)雇主的不同需求調(diào)整簡歷。而另一方面，招聘的公司可通過平臺的服務(wù)和多項工具管理發(fā)布的空缺職位。
總體上看，虛擬勞動力市場增加了就業(yè)市場的透明性和可及程度，集中的數(shù)據(jù)庫也讓機構(gòu)管理變得更為高效。求職門戶通過整合的電子治理加強了溝通，與當(dāng)前德國政府的數(shù)字政府議程相一致。
2、德國議會電子服務(wù)：Bundestag.de
通過Bundestag.de網(wǎng)站，人們可以輕松跟蹤議會動態(tài)，參與到政府事務(wù)中，還可瀏覽時事深度分析，使用高級搜索功能。網(wǎng)民還能通過在線請愿、討論組等參與互動，或在線預(yù)訂參觀德聯(lián)邦議會。
網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫中包含大量豐富的內(nèi)容，包含6萬多個網(wǎng)頁、8萬多份PDF文件和6000小時時長的視頻資料。近100人組成的編輯團隊及時維護議員、委員會和游說團體的資料，提供最新當(dāng)日會議記錄和簡報，更新議會組織架構(gòu)變動。在歷史欄目中，人們還可以用虛擬游覽的方式參觀著名的國會大廈。該網(wǎng)站內(nèi)容還可通過智能手機或平板電腦的客戶端訪問。網(wǎng)站提供英語、法語和阿拉伯語三種語言。
業(yè)內(nèi)和觀察人士的失望
如此振奮人心的舉措，應(yīng)當(dāng)迎來一片光明的前景，但為何業(yè)界和觀察者還會有本文開頭這樣的失望？重新回頭看看德國這幾年的數(shù)字化政策，就能夠理解，雖然有些批評確是有些過頭，但失望也是不無道理的。
首先是業(yè)界和民眾對組閣協(xié)議中的承諾缺乏足夠的信任。前文已經(jīng)提到，協(xié)議中關(guān)于數(shù)字化的很多內(nèi)容似曾相識。
例如在創(chuàng)業(yè)文化的促進方面，上一屆政府總共拿出過近三十項承諾，在任期中真正得到實現(xiàn)的大約是十項，余下的項目中，有的在本次組閣協(xié)議中重提，有的不再提起。又如民眾感受最直接的寬帶建設(shè)。2014年的數(shù)字議程中提出的目標是，到2018年實現(xiàn)高速網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。但這個目標沒有能夠?qū)崿F(xiàn)，目前50M以上速度的寬帶覆蓋率僅為80%。這些都不免使組閣協(xié)議中各種承諾的可信度打折。
雪上加霜的是，組閣協(xié)議對許多措施的表述模糊不清，甚至出現(xiàn)自相矛盾的情況。例如，組閣協(xié)議一方面提出了建設(shè)“千兆社會”的大目標，但同時在玻璃光纖的建設(shè)上卻只是要求“盡可能入戶”。批評者認為，這種表述為繼續(xù)使用銅線留下了余地，而要實現(xiàn)“千兆社會”，建設(shè)玻璃光纖才是唯一途徑。誠然，組閣協(xié)議事實上并無約束力，其內(nèi)容不可能也不必條條落到實處，但畢竟這是為相關(guān)各黨在本屆政府任期中的合作定下了一個基調(diào)。
還有一些重要措施遭到了業(yè)界，尤其是電信運營商的質(zhì)疑。國家設(shè)立百億歐元基金來支持寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，本是利好，但這筆資金將全部通過5G頻率拍賣籌集，這等于是讓運營商把錢從一個口袋里掏出來放進另一個口袋里。運營商更擔(dān)心拍賣會抬高5G頻率價格，從而擠占更多本可用于寬帶建設(shè)的資金。
另有一些措施的提出顯然更多考慮到滿足民眾的期望，卻忽視了對其他利益相關(guān)方的交代，而令業(yè)界產(chǎn)生疑慮。例如要讓高速互聯(lián)網(wǎng)接入成為人人享有的法定基本權(quán)利，又例如要消滅信號盲區(qū)，這些任務(wù)最后都要著落在運營商身上，尤其要求運營商加強在農(nóng)村和偏遠地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但如何激勵運營商從事這些高投入低回報的建設(shè)，在組閣協(xié)議中仍是語焉不詳。
2017年年中的德國的寬帶分布圖顯示，鄉(xiāng)村地區(qū)45%的家庭尚沒有超過30M的高速互聯(lián)網(wǎng)接口。
人們最大的失望，還是在理念層面。
德國政府并非不重視數(shù)字化，而是對信息通信技術(shù)的重要性早有認識。2006年，剛上任不久的默克爾政府提出“高科技戰(zhàn)略”，旨在更好地統(tǒng)一協(xié)調(diào)包括教育研究、經(jīng)濟、衛(wèi)生和環(huán)境等在內(nèi)的政策，使科技創(chuàng)新能夠更好地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，其中就已把信息通信技術(shù)列為17個未來重點發(fā)展的領(lǐng)域之一。2010年，聯(lián)邦政府又推出涵蓋經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)、安全、研發(fā)、教育和數(shù)字化解決方案的“德國數(shù)字2015”戰(zhàn)略和配套的研究資助計劃。
上一屆政府在2014年通過的《數(shù)字議程2014-2017》中提出了“增長與就業(yè)”、“接入與參與”、“信任與安全”三大核心戰(zhàn)略目標，聚焦數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟與工作、電子政務(wù)、數(shù)字社會、教育科研、數(shù)字安全和歐洲國際等維度，成為德國經(jīng)濟與創(chuàng)新政策的一個重要基礎(chǔ)。該戰(zhàn)略在2016年更新為《數(shù)字戰(zhàn)略2025》，并同時推出了當(dāng)前階段的具體行動計劃。該戰(zhàn)略的許多內(nèi)容都可以在當(dāng)前的組閣協(xié)議中找到，包括建設(shè)全覆蓋的千兆級光纖網(wǎng)絡(luò)、支持創(chuàng)業(yè)、加強數(shù)字法規(guī)建設(shè)、維護數(shù)據(jù)安全、加強數(shù)字教育、發(fā)展電子政務(wù)等。
從監(jiān)測報告和統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，德國的數(shù)字化進程還是順利的。無論是互聯(lián)網(wǎng)普及率（2017年為81%）、寬帶覆蓋率（80%）等都在穩(wěn)步上升。2017年，德國數(shù)字經(jīng)濟指數(shù)為100點中的58點（2016年為55點，2015年為49點）；反映德國社會數(shù)字化水平的“D21數(shù)字指數(shù)”（D21 Digital Index）為53點，也屬于穩(wěn)中有升（2016年為51點，2015年為52點）。
德國的數(shù)字化程度雖然不低，但從整個歐洲比較來看，也只能排到中等偏上，電子政務(wù)等方面甚至處于下游，與德國在歐洲的地位不夠相稱。從全球看，德國也并未能拔得頭籌。例如2017年一季度，德國實際網(wǎng)速平均為15.3M，在全球列第25名，比不上美英日韓等國。
2017年3月歐盟發(fā)布的《歐洲數(shù)字化進程報告》中，德國的數(shù)字經(jīng)濟與社會指數(shù)在歐盟排名第11，略高于歐盟平均水平。數(shù)字經(jīng)濟與社會指數(shù)（DESI）旨在評估和監(jiān)測歐盟及成員國在經(jīng)濟與社會數(shù)字化方面的綜合表現(xiàn)，分為互通性、人力資本、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、數(shù)字技術(shù)集成和數(shù)字化公共服務(wù)五個維度。作者供圖
德國數(shù)字化進程中的最大障礙
造成這種情況當(dāng)然有多方面原因，但2014年曾有一份專家調(diào)研報告宣稱，當(dāng)前德國經(jīng)濟數(shù)字化的最大障礙恰恰是德國政府。專家批評德國政府對數(shù)字化這一新的領(lǐng)域一直顯得力不從心，因循守舊，缺少創(chuàng)新思路和適應(yīng)新變化的工作方式。
首先，數(shù)字化戰(zhàn)略和政策的有效推行需要決策者對數(shù)字化在當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)有一個全面了解，需要各個政府部門之間的密切合作。而德國政府?dāng)?shù)字化領(lǐng)域的權(quán)限分散在教研、經(jīng)濟、內(nèi)政、交通四個聯(lián)邦部門，其中教研部負責(zé)數(shù)字教育與科研，經(jīng)濟部起到推進數(shù)字化的主導(dǎo)作用；內(nèi)政部負責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全、電子政務(wù)、數(shù)據(jù)保護和開放；交通與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部則負責(zé)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通領(lǐng)域的數(shù)字化。聯(lián)邦議院中，數(shù)字化議題也分散在至少四個不同的委員會中。政出多門、疊床架屋的問題，成為影響德國數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一大障礙，也是上一屆政府一直未能解決的問題。
設(shè)立一個獨立的部門對所有數(shù)字化領(lǐng)域的工作進行全面協(xié)調(diào)的呼聲，在德國一直很高。當(dāng)局在《數(shù)字戰(zhàn)略2025》中就曾提出要設(shè)立“數(shù)字化局”，優(yōu)化各部門的合作，充分發(fā)揮部門間協(xié)同效應(yīng)。但兩年過去，數(shù)字化局仍然無蹤。這次組閣協(xié)議中的說法則是“將考察設(shè)立數(shù)字化局的可能性”，沒有提到呼聲很高的“數(shù)字化部”，也沒有計劃在總理府設(shè)一個數(shù)字化方面的國務(wù)部長。
其次，當(dāng)前德國的行政和法律也跟不上數(shù)字化的步伐。雖然在過去的幾年里，德國修訂了一批法規(guī)，另有一批法規(guī)通過生效，改善了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的外部條件，但這個速度仍然遠遠跟不上數(shù)據(jù)利用和數(shù)字技術(shù)開發(fā)的發(fā)展速度。立法跟不上，就會出現(xiàn)法律的灰色地帶甚至是空白地帶，帶來很大的風(fēng)險和不確定性，阻礙到德國數(shù)字化進程的發(fā)展，也傷害德國的國際競爭力。在行政方面，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新仍然面對繁重的審批流程，簡化流程和一站式服務(wù)的措施至今仍然停留在紙面上和組閣協(xié)議中。
最后，德國政界對數(shù)字化進程一向偏于保守，相比數(shù)字化帶來的機遇，相關(guān)人士更多看到其中蘊含的風(fēng)險。一些方面的監(jiān)管過于嚴苛。例如德國一度曾立法規(guī)定，無線網(wǎng)絡(luò)提供者要對使用者的侵權(quán)行為負責(zé)，致使德國無人敢向公眾提供無線網(wǎng)，整個德國成為一片“無線網(wǎng)荒漠”。雖然過去幾年政府已經(jīng)做出了很大的解綁努力，但德國互聯(lián)網(wǎng)至今仍然被批評監(jiān)管過嚴，障礙重重，導(dǎo)致共享經(jīng)濟發(fā)展不暢，移動支付跟不上時代潮流。即便如此，新的組閣協(xié)議在IT安全上依舊著墨甚多，要把聯(lián)邦信息技術(shù)安全局增擴為“國家網(wǎng)絡(luò)安全機構(gòu)”，要“擴展法律框架，以便更好地抵御新的威脅”。
可以說政府對待互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，仍然是疑慮重重，過于注重安全與監(jiān)管，而沒有能在數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)利用之間找到平衡。
不得不說，德國一直努力跟上數(shù)字化進程的時代步伐，然而政府理念和手段落后，各部門各層面各個行為體間內(nèi)耗大、效率低，協(xié)同作用差?？v觀組閣協(xié)議中數(shù)字化一節(jié)的內(nèi)容，雖然既高瞻遠矚又面面俱到，卻是模糊又模糊、瑣碎復(fù)瑣碎，這難免令有志之士感到失望，批評新一屆政府對數(shù)字化仍然沒有一個足夠深刻的認識。
德國本屆政府任期內(nèi)如能真正拿出一整套具有全局性、連貫性的數(shù)字政策并加以落實，將可推動德國在全球數(shù)字化大潮中奮勇爭先，而如果繼續(xù)因循守舊，不思改變，那么即使是四年后的2021年，局面恐怕也難有大的改觀。
