政府公信力源于以誠信為基礎的政府作為,保持政府公信力的底線是公眾的合法權益不受損害。因此,政府信任危機是公眾對政府作為和能力的普遍質疑。20世紀70年代,席卷全球的經濟危機使二戰(zhàn)后出現的政府能力與作為神話破滅,信任危機成為各國政府普遍面臨的問題。美國學者帕特里夏·英格拉姆教授指出：“當我們漸漸接近20世紀尾聲之時,世界上沒有一個這樣的國家和地區(qū)那里的國家對公共官僚和文官制度表示滿意。東歐、非洲、拉丁美洲和亞洲的混亂激發(fā)了政治和制度變革的痛切意識。”新公共管理運動以后,公共行政改革的核心追求就是提高甚至是維持政府公信力。為此,發(fā)展電子政務是必然選擇之一,也是一個極為重要的改革戰(zhàn)略。從總體上看,電子政務在政府公信力建設方面的作用正負兼有,其改革政府的技術優(yōu)勢并沒有得到充分發(fā)揮。因此,深化電子政務發(fā)展,提升其維護和實現公共價值的動力,重構公眾信任依然是各國政府能力建設的目標。
一、電子政務發(fā)展的技術困境與價值悖論
實踐已經證明,電子政務的快速發(fā)展對提高政府公信力是一把“雙刃劍”。一方面,電子政務的發(fā)展使提高政府公信力有了更好的平臺和途徑；另一方面,由于政府的理性是有限理性,電子政務的發(fā)展使公眾對政府行為及其價值追求的缺陷與不足有了更為廣泛的了解?；陔娮诱盏墓矁r值實現的無限性與基于政府有限理性的政府局限性之間的博弈一直在持續(xù)。提升政府公信力的底線是維持或保持公信力。因此,以提升政府公信力為動力的電子政務發(fā)展達到一定程度時,便會出現動力不足的現象。
(一)電子政務的發(fā)展助推外向型政府治理模式的成熟
一方面,基于電子政務的公共管理、公共服務更為公開透明；另一方面,在電子政務得到發(fā)展的同時,公民素質也在快速提升,公民訴求不斷增加且個性化日益突出,參與意識不斷強化,參與行動越來越積極。其結果是電子政務發(fā)展推動了外向型政府治理模式的成熟政府本位向社會本位轉變,對內負責向對外負責轉變,自我評價向社會評價轉變。因此,外向型政府治理模式的發(fā)展為公共管理與服務質量的改善和公眾滿意度的提高提供了可能,進而為提升政府公信力提供了良好環(huán)境。具體而言,主要體現在以下幾個方面：
第一,電子政務的發(fā)展使政府信息平民化,提升政府公信力有了較好的認知基礎。政府是信息資源最大的生產者,電子政務的發(fā)展使公民獲得了大量的政府信息,政府信息擁有量的官民平衡度明顯提升,公民有了認識并評價公共管理與公共服務質量的基本依據,從而為公眾合理認知政府提供了良好基礎。
第二,電子政務的發(fā)展使公眾參與取得長足進步,政府行為的公眾滿意度有了一定的提高。網絡的平臺作用使公眾參與介質更為多樣；無障礙的及時回應使公眾參與更為便捷；網絡普及使參與的公眾范圍與規(guī)模不斷擴大；信息公開與職能上網使公眾參與領域逐步拓展,信息擁有量提高使公眾參與程度不斷深化、參與質量不斷提升。在此過程中,公眾需求得到了更充分的表達,公眾智慧得到了更深入的發(fā)掘,也得到了更廣泛的采納,從而為提高公眾對政府公共管理與公共服務行為的認可度,進而為提高政府公信力提供了良好條件。
第三,電子政務的發(fā)展使政府公信力提升的倒逼機制逐步形成。實踐證明,政府透明性和政府責任性成正比?；陔娮诱瞻l(fā)展的政府透明度提升是強化公眾對政府行為約束的有效前提。其具體的約束邏輯之一是政府態(tài)度和措施出臺→公眾網上關注并表達看法→政府作出進一步表態(tài)并出臺新的措施；約束邏輯之二是政府行為或是官員行為曝光→公眾網上關注并表達看法→政府或官員行為調整。據有關人士統計,僅2008年中國就有84名政府官員遭到人肉搜索,其中1/3最終因此下臺。
可見,在電子政務不斷發(fā)展的過程中,公民與政府之間交流互動的良性發(fā)展,尤其是制度化的交流互動逐步形成政府能力和公信力持續(xù)提升的推動力量。
(二)電子政務發(fā)展使政府更易被質疑
電子政務在助推外向型政府治理模式發(fā)展的過程中,技術先進性與政府理性有限性之間的矛盾、公眾期望無限性與政府能力有限性之間的矛盾日益明顯,公眾對政府的質疑有增無減,提升政府公信力正面臨更大的挑戰(zhàn)。
1.政府公信力不高且呈現一定下降態(tài)勢是世界通病
美國愛德曼公關公司2012年的全球政府信任調查顯在被調查的25個國家和地區(qū)中,只有阿聯酋、中國、新加坡、瑞典、荷蘭、加拿大等6個國家公眾對政府的信任度超過50%。與2011年相比(2011年調查了23個國家和地區(qū),2012年調查了25個國家和地區(qū)),23個國家和地區(qū)的公眾對政府的總體信任度呈下降態(tài)勢,降幅為9個百分點,具體而言,有4個國家和地區(qū)的的公眾對政府的信任度呈上升態(tài)勢、1個呈持平狀態(tài)、18個呈下降態(tài)勢,降幅最大的是巴西。另外,23個國家和地區(qū)的公眾對公共機構的總體信任度也呈下降態(tài)勢,降幅為4個百分點,具體而言,有7個呈上升態(tài)勢,2個呈持平狀態(tài),15個呈下降態(tài)勢(參見圖1、圖2)。
2.電子政務發(fā)展是政府公信力下降的重要影響因素
電子政務的發(fā)展使政務公開有了長足的進步。而在公民社會不斷進步的情況下,電子政務以及基于此的政務公開的深入發(fā)展使政府代表和維護公共利益更為復雜和不容易,進而使政府樹立和保持良好形象、保持和提升公信力更加困難。
具體而言,這些困難主要包括：
一是由于公眾參與的充分性和成本的低廉化,政府利益平衡的時間成本與人財物成本不斷加大。由于公共管理與公共服務有較為嚴格的成本約束,因此,維護公平與追求效率的沖突更為突出,政府要維護公平正義更為困難。
二是由于開放的行政環(huán)境使各類政府(部門)自身之間的相互比較和公眾對各類政府主體的相互比較不可避免且日益充分。由于同類政府(部門)之間資源配置權限與行政運行規(guī)范的相似性,政府(部門)之間的能力競爭更激烈,提升政府績效更為困難。
三是由于開放的行政環(huán)境不僅使經濟社會發(fā)展全球化的廣度與深度全面升級,還使其全球化的發(fā)展速率急劇提升。因此,危機事件增多,且其影響廣泛深遠、傳播快速,政府及時有效處理危機事件并保持危機非政治化更為困難。
四是由于公眾參與的自主性、便捷性與廣泛性不斷提升,公眾參與無序化更為明顯,個性需求更為多樣,政府實現有序管理、提高回應質量和公眾滿意度更為困難。
五是由于權限管理是電子政務環(huán)境下公眾參與公共管理和享有公共服務的基本要求,個人信息的網絡應用經?；?。因此,公民保護自身信息安全的需求更為強烈,政府保護公民信息安全更為困難。
六是由于開放的行政環(huán)境使政府局限與公民局限都透明化,局限影響都擴大化,其結果是公民對網絡本身而不是對政府更信任、更依賴,政民良性互動變得更為困難。
