電子政務(wù)是信息化的一個(gè)子集，從電子政務(wù)理解什么是信息化，我們可以把問題簡(jiǎn)化和縮小為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式問題。

　　生產(chǎn)方式是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的綜合。生產(chǎn)力是人與自然關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系是人與人關(guān)系。也就是說，從生產(chǎn)方式角度看問題，就等于把問題還原回人與自然，人與人的關(guān)系問題。

　　工業(yè)化是一種生產(chǎn)方式，信息化是另一種生產(chǎn)方式。私人產(chǎn)品有生產(chǎn)方式問題—是用工業(yè)化方式生產(chǎn)，還是用信息化方式生產(chǎn);公共產(chǎn)品也有生產(chǎn)方式問題，因?yàn)檎峁┑氖枪伯a(chǎn)品，它也有用工業(yè)化方式服務(wù)與用信息化方式服務(wù)的比較問題。

　　接下來要問的是，工業(yè)化生產(chǎn)方式與信息化生產(chǎn)方式有什么區(qū)別，它們屬于同一次現(xiàn)代化，還是兩次現(xiàn)代化。意思是，如果認(rèn)為屬于同一次現(xiàn)代化，等于認(rèn)為它們之間是量變的關(guān)系;如果認(rèn)為不屬于同一次現(xiàn)代化，而分屬于兩次現(xiàn)代化，意思是說它們之間是質(zhì)變的關(guān)系。可以說，這個(gè)問題是沒有取得共識(shí)的。我認(rèn)為，工業(yè)化生產(chǎn)方式與信息化的生產(chǎn)方式，存在本質(zhì)區(qū)別，是兩次現(xiàn)代化，是從前一次現(xiàn)代化通過質(zhì)變轉(zhuǎn)向后一次現(xiàn)代化。

　　電子政務(wù)不同于一般信息化，它的特殊性在于政務(wù)。政務(wù)就是指公共行政。對(duì)于電子政務(wù)中的政務(wù)，也就是公共行政來說，對(duì)它的生產(chǎn)方式，該從哪里入手研究呢?換句話說，公共品生產(chǎn)方式的起點(diǎn)在哪里呢?

　　如何在公共行政起點(diǎn)上區(qū)分工業(yè)化與信息化的本質(zhì)不同

　　1、第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是看政治與行政二分關(guān)系

　　由威爾遜、古德諾總結(jié)提出的政治與行政二分，是工業(yè)化行政的邏輯起點(diǎn)，也是公共品的工業(yè)化生產(chǎn)方式的邏輯起點(diǎn)。它相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)與企業(yè)二分，是斯密揭示的專業(yè)化分工這一工業(yè)化特征在公共行政領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。行政作為公共產(chǎn)品的迂回生產(chǎn)部門，從自然政治狀態(tài)中分離出來成為專業(yè)化的部門，是公共行政體現(xiàn)工業(yè)化特征的標(biāo)志。薩維稱之為“工業(yè)社會(huì)的政府組織模式”。而隨著工業(yè)化完成，信息化行政日益傾向于使行政復(fù)歸政治，公共行政越來越多地開始具有非行政特點(diǎn)，向著政治的本原復(fù)歸，我們稱之為以人為本。意思是不要以官為本，不要以行政為本，不要搞官本位，要牢記為人民服務(wù)的政治宗旨。

　　工業(yè)化政務(wù)(公共品生產(chǎn)方式)的特點(diǎn)，是服務(wù)者與被服務(wù)者，通過中間的官僚，迂回管理，因此要強(qiáng)化政治與行政二分;信息化政務(wù)(公共品生產(chǎn)方式)的特點(diǎn)，是通過治理系統(tǒng)，加強(qiáng)服務(wù)者與被服務(wù)者直接貼近的管理，因此要弱化政治與行政的二分。

　　2、第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是看行政內(nèi)職能與流程的關(guān)系

　　以職能為核心，效能的反映是管理的邊際成本遞增;以流程為核心，效能的反映是管理的邊際成本遞減。對(duì)“電子政務(wù)提高效率”這種說法，我個(gè)人很有看法。這個(gè)說法不錯(cuò)，但也不對(duì)。這種說法存在的一個(gè)顯著毛病是，它不能區(qū)分工業(yè)化與信息化的本質(zhì)區(qū)別，甚至不能直接評(píng)價(jià)出二者績(jī)效的高低。在效能曲線的圖解中，我們可以很直觀地看出這一點(diǎn)。在邊際成本遞增曲線與邊際成本遞減曲線交點(diǎn)(臨界點(diǎn))外，曲線上任取四個(gè)點(diǎn)ABCD，代表四種效率狀態(tài)。電子政務(wù)在交點(diǎn)前C的效率狀態(tài)，并不比傳統(tǒng)政務(wù)效率D高;而交點(diǎn)后形勢(shì)相反。說明要進(jìn)行區(qū)分，必須觀察效率的變化率，而不是效率本身。

　　公共品生產(chǎn)方式的不同，可以從成本與收益(以管理范圍擴(kuò)大代表)之間的微分關(guān)系觀察到。工業(yè)化政務(wù)的效率“微分”關(guān)系是，邊際成本遞增，邊際收益遞減;而信息化政務(wù)的效率微分關(guān)系是，邊際成本遞減，邊際收益減增。兩種生產(chǎn)方式中，管理層次與管理幅度之比的變化率—切線的斜率(代表曲線向上向下的方向)不同。

　　不同的電子政務(wù)模式，代表不同的公共品生產(chǎn)方式

　　不同的政務(wù)模式，代表不同的公共品生產(chǎn)方式。第一次現(xiàn)代化的政務(wù)模式(邊際成本遞增的公共行政方式)有兩種，一是韋伯官僚制(大政府模式)，二是公共選擇模式(小政府模式)，第二次現(xiàn)代化的政務(wù)模式(邊際成本遞減的公共行政方式)有兩種，一是新公共管理模式(流程再造模式)，二是新公共行政模式(以人為本模式);最后還有一種是后現(xiàn)代公共行政模式(個(gè)性化模式)。

　　模型一：傳統(tǒng)官僚制(韋伯制)的電子政務(wù)

　　從尼斯坎寧模型中，我們提煉出一個(gè)最重要的簡(jiǎn)化的效率特征：公共產(chǎn)出的邊際成本遞增與邊際收益遞減。這是一般官僚制效能的本質(zhì)特征。也就是說，它不光是傳統(tǒng)官僚制，即韋伯官僚制效能的本質(zhì)特征，也是現(xiàn)代官僚制，即公共選擇官僚制的本質(zhì)特征。與現(xiàn)代官僚制相區(qū)別，傳統(tǒng)官僚制具有“大政府”的特征。

　　韋伯官僚制的績(jī)效特點(diǎn)，也就是它所追求的效率，是產(chǎn)出的增加，并非成本的減少。主要有三大特點(diǎn)或問題：第一，傳統(tǒng)官僚制片面強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)“產(chǎn)出”最大化，單純從公共產(chǎn)品供給角度理解公共管理;第二，忽視對(duì)行政成本的控制，表現(xiàn)為財(cái)政預(yù)算約束軟化的特點(diǎn);第三，片面理解行政效率，認(rèn)為效率就是提高行政系統(tǒng)的“產(chǎn)出”。

　　與韋伯官僚制對(duì)應(yīng)的電子政務(wù)，是技術(shù)型電子政務(wù)。第一，可以比較清楚地表示電子政務(wù)的投入，但忽視了分析電子政務(wù)的產(chǎn)出;第二，指標(biāo)測(cè)評(píng)時(shí)具有投入越多，評(píng)價(jià)越高的特點(diǎn);第三，在投入與產(chǎn)出之間，往往以不可知的效率黑箱為由，回避解釋技術(shù)與業(yè)務(wù)或“電子”與“政務(wù)”之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。

　　模型二：現(xiàn)代官僚制模式電子政務(wù)

　　現(xiàn)代官僚制模式的理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。這種政府運(yùn)作的根本的效率特征與尼斯坎寧模型一樣：公共產(chǎn)出的邊際成本遞增與邊際收益遞減。與傳統(tǒng)官僚制相區(qū)別的第一個(gè)不同在于，韋伯官僚制強(qiáng)調(diào)“大政府”，公共選擇模式強(qiáng)調(diào)“小政府”;第二個(gè)不同在于，現(xiàn)代官僚制及其電子政務(wù)的成本曲線的起點(diǎn)不同。

　　與現(xiàn)代官僚制對(duì)應(yīng)的電子政務(wù)，是管理型電子政務(wù)。在電子政務(wù)的策略選擇上，與現(xiàn)代官僚制模式相適合的原則，就是通過實(shí)施電子政務(wù)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)的手段，加強(qiáng)行政管理，建設(shè)有效益的政府。比如，強(qiáng)調(diào)通過電子政務(wù)，擴(kuò)大財(cái)政收入，減少財(cái)政浪費(fèi)，提高政府辦公效率，提高政府公共產(chǎn)出，降低政府運(yùn)行成本。

　　模型三：流程再造模式的電子政務(wù)

　　流程再造模式的理論基礎(chǔ)是新公共管理。與官僚制不同，它的邊際成本呈遞減特征。這是公共管理的工業(yè)化性質(zhì)與信息化性質(zhì)的本質(zhì)區(qū)別所在。

　　信息技術(shù)是流程再造的工具，它提供了政務(wù)邊際成本遞減的技術(shù)效率基礎(chǔ)，而邊際成本遞減的制度基礎(chǔ)仍是政務(wù)流程再造本身。

　　流程再造型電子政務(wù)，表現(xiàn)為前臺(tái)一站式服務(wù)，后臺(tái)流程再造，信息整合。流程再造型的策略，其績(jī)效目標(biāo)一定是結(jié)果導(dǎo)向的。結(jié)果導(dǎo)向，反映到績(jī)效目標(biāo)本身，就是追求效能。這里的效能，與效率優(yōu)位階段的效能，具有不同的含義，它的含義是管理的邊際成本遞減。反映在改革的口號(hào)上，就是“干得更好，花得更少”。

　　模型四：參與型的“直接”電子民主

　　參與型的直接電子民主，理論基礎(chǔ)是新公共行政理論。與公共選擇模型相反，參與型電子民主模型的效能曲線，體現(xiàn)出來的是邊際成本遞減和邊際收益遞增。這反映了新公共行政的流程化的本質(zhì)特點(diǎn)，從而與公共選擇職能化區(qū)別開來。

　　新公共行政的政務(wù)流程重組不同于流程再造模式之處在于政治與行政二分關(guān)系的揚(yáng)棄。政務(wù)層級(jí)的扁平化，要求行政體系中作為中間環(huán)節(jié)的代議層和代理層的壓縮，意味著公民可以通過更加直接地對(duì)話、溝通、參與，使公共行政表達(dá)和體現(xiàn)民意。意味著工具理性對(duì)于目的的回歸，體現(xiàn)了以人為本的公民神圣理念。而這種以人為本的公民觀，是對(duì)于公共選擇和新公共管理的公民顧客觀的揚(yáng)棄

　　新公共行政學(xué)派的績(jī)效觀，最重要的是從結(jié)果(Effectiveness)和公平(Equity)方面，考察公共行政能否促進(jìn)社會(huì)的整體效益和社會(huì)公平的進(jìn)程。這種社會(huì)影響也反映在政府的責(zé)任(Responsibility)、回應(yīng)(response)和代表性(Representation)方面，即考察政府是否提高了責(zé)任心，對(duì)公民的回應(yīng)力，體現(xiàn)了政府對(duì)公民的代表性。

　　模型五：全面響應(yīng)型的電子政務(wù)

　　這是一種后現(xiàn)代的公共行政方式，理論基礎(chǔ)是后現(xiàn)代公共行政的理念，是全面響應(yīng)的公共服務(wù)。它與新公共行政理念可以說十分接近，所不同惟在體現(xiàn)后現(xiàn)代性特點(diǎn)的如個(gè)性化、全面響應(yīng)等方面。因此，在模型中，我們只是把它當(dāng)作新公共行政學(xué)派需求曲線的向下平移。

　　后現(xiàn)代公共行政的績(jī)效目標(biāo)，第一個(gè)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：公共行政的話語正當(dāng)性。第一是“切合語境”標(biāo)準(zhǔn)。第二是對(duì)話參與標(biāo)準(zhǔn)。第三是意向性標(biāo)準(zhǔn)。話語分析非常強(qiáng)調(diào)個(gè)性化選擇的作用。第四是體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。如果電子政務(wù)不能讓百姓獲得看得見摸得著的體驗(yàn)，是不可能到位的。第五是倫理標(biāo)準(zhǔn)。第二個(gè)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：意義融合標(biāo)準(zhǔn)。不能把以條條框框的分割為特征的組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定絕對(duì)化，而要充分評(píng)估組織的自組織、自適應(yīng)能力。第三個(gè)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：分布式標(biāo)準(zhǔn)。電子政務(wù)規(guī)劃好，還是自發(fā)好?按照后現(xiàn)代公共行政理論，答案應(yīng)當(dāng)是，在進(jìn)入后現(xiàn)代階段之前，以樹狀模式為好;而進(jìn)入后現(xiàn)代階段，則以根莖模式為好。

　　與之對(duì)應(yīng)的電子政務(wù)，是全面響應(yīng)的電子政務(wù)。第一，電子政務(wù)要以人為本。不光要服務(wù)于人民群眾的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而且要與人民群眾的具體利益、眼前利益有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化的公共服務(wù)，為此必須充分發(fā)揮信息化先進(jìn)生產(chǎn)力的帶動(dòng)作用。第二，電子政務(wù)要突出創(chuàng)新。創(chuàng)新的最終方向在于從以規(guī)則和秩序?yàn)楹诵牡膫鹘y(tǒng)官僚制，向多元?jiǎng)?chuàng)新的方向發(fā)展;第三，電子政務(wù)要強(qiáng)調(diào)全面績(jī)效。要將現(xiàn)代科學(xué)意義上的效率，同信息化意義上的人文社會(huì)價(jià)值很好結(jié)合起來，尤其要在社會(huì)條件允許的情況下，向著具體問題具體分析地與人民群眾的幸福要求相吻合的方向改進(jìn)，提高國(guó)民幸福指數(shù)，建立和諧社會(huì)。

　　我國(guó)當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)的基本目標(biāo)，其實(shí)是要在轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)方式的過程中，建立起一種“雙棱柱型”的行政模式。第一重棱柱是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)組織方式向工業(yè)組織方式的過渡;第二重棱柱是實(shí)現(xiàn)工業(yè)組織方式向信息組織方式的過渡。這意味著，電子政務(wù)不是越先進(jìn)越好，而是越適合越好。中國(guó)特色就體現(xiàn)在發(fā)展環(huán)境與發(fā)展模式的匹配關(guān)系上。