【摘要】知情權在我國還不是法定的權利，只是散見于政府的相關文件中?！缎畔⒐_條例實施細則》和《關于推進政務公開的意見》作為《政府信息公開條例》具體實施的方向和尺度，是我國政務公開的引航燈，也是我們研究公民知情權的重要資料。
自新中國成立以來，我們建立了人民民主專政的國家，人民是國家的主人，政府執(zhí)政體現民意，保護人民的利益，人民的這一地位也被寫入憲法。但是，在政府現實的執(zhí)政過程中，并未如憲法規(guī)定的那樣，很多官員仍受官本位思想遺毒的影響。縱使我國于2008年已制定《政府信息公開條例》（以下簡稱條例），依法執(zhí)政向前推進了一大步，但是目前的效果還不是非常理想，仍有很多問題需要我們去探討。本文以《信息公開條例實施細則）（以下簡稱《實施細則》）和《關于推進政務公開的意見》（以下簡稱《意見》）的部分內容為例，探究我國公民知情權及政務公開的問題與對策。
一、知情權概念辨析及時代價值
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“知情權”的概念由美國新聞記者肯特·庫柏于1945年1月23日首先使用。知情權其實早在1789年的法國《人權宣言》里就已經有所體現：社會有權要求全體公務人員報告其工作。隨著全世界民主政治的推進，知情權作為民主的要素與產物已經深入人心，但是各國對于知情權的研究有所差異，對于知情權的界定也各有側重。美國行政法認為知情權指公民、團體有權從行政機關了解、獲取政府的檔案以及其他信息；日本則將知情權分為知的自由與權利，包括情報領受權與情報開示請求權；臺灣學者則認為知情權不僅指對政府知的權利，也包括對媒體的知悉權。在我國，對于知情權也沒有統(tǒng)一的說法。
學者們討論的知情權的概念不一是由于站的角度不一樣，所以就產生了公民知情權的公法與私法之分，廣義與狹義之分。在市場經濟領域，公民的知情權自有相對應的私法去規(guī)范與調整。本文所講的知情權是指在公法意義上而言的，在公法意義上，知情權應當是公民、法人和其他組織有權從政府那里獲得與自身生產、生活、參與國家治理與監(jiān)督的相關政府信息的權利。
（二）知情權與政務公開的關系
政府是大的信息情報源，“據測算，政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上”，公民知情權的主要對象是政府部門的信息。公民知情權與政府信息公開是相對應的權利和義務關系，公民知情權的實現，有待于政府履行相應的信息公開義務。政務公開是指國家行政部門在執(zhí)政的過程中，以法定的形式和程序，依法主動公開或依申請向法定的申請主體公開法定的政務信息的制度。隨著市場經濟的蓬勃發(fā)展與法治國家的深入推進，行政信息公開不僅是市場經濟的要求與法治政府的要求，更是行政機關的義務。在權利與義務的功能關系上，有權利就有義務，與知情權相對的即是政府的公開義務，二者密不可分。政務公開既是公民知情權的要求，也是對公民更好地參與國家政治生活治理的保證。
（三）知情權的時代價值
1.民主政治的應有之義?！兑庖姟吩谥笇枷脒@一部分指出推進政務公開對于社會主義民主政治的發(fā)展具有重要意義。我國走的是社會主義道路，人民民主專政是我國的國體，人民是國家的主人，先有民主而后才有民主政治。知情權是公民最基本的權利，我國憲法規(guī)定人民有言行自由的權利。首先人們要知悉政府執(zhí)政的過程，才能充分發(fā)揮主人翁的地位，行使人民監(jiān)督的權利，有知情才有民主。政府受人民之托執(zhí)掌國家的行政管理權力，就必須保障公民的合法權益。讓人民知曉與其利益相關的信息，包括政府運作的信息，是公民積極和有效地參與政治、管理國家、監(jiān)督政府的前提。政府滿足人民公開信息、知曉政情的合法要求，能夠切實推動政府高效、廉潔運行，真正做到服務人民、回饋社會。
2.法治的符號。我國在很早就提出依法治國的方略，黨的十八大進一步指出法治是治國理政的基本方式，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治中國、法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系是:建設法治國家是建設法治政府的前提，建設法治政府是建設法治國家的關鍵；建設法治國家是建設法治社會的基礎，建設法治社會是建設法治國家的條件；建設法治政府是建設法治社會的保障，建設法治社會是建設法治政府的目標；而建設法治國家、法治政府、法治社會的統(tǒng)一就是建設法治中國。
政府受民所托代表人民行使管理社會的職能，政府是切實的執(zhí)行者，社會如何發(fā)展，與政府的行為息息相關。胡錦濤同志在黨的十八大報告中論述了小康目標與法治政府的關系，法治政府是衡量小康社會是否建成的標準之一。為了實現小康社會的目標和法治政府的要求，必須要深化行政體制改革，進一步推進政務公開，打造人民滿意的廉潔、高效政府。保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。信息公開是法治政府應有之義，法治政府建設是法治中國的重要部分，信息公開制度運行情況是衡量我國法治建設的標桿之一。《意見》首句便指出，公開透明是法治政府的基本特征，其在法治建設過程中的地位不言自明。
3.市場經濟的內在要求。市場經濟要求依靠市場配置資源，而人們從事市場經濟活動的行為主要靠自身對市場走向的判斷。但有時市場參與者并不能合理、正確地對市場方向有一個合適的把握，而且政府行為對市場經濟有著很大的影響，人們需要從政府那里了解相關信息，以更好地參與經濟生活。
那么什么是市場預期？市場預期的重要性體現在哪里？市場預期主要體現在經濟生活領域的特征比較明顯，市場預期能夠決定人們未來參與經濟生活的方式，在經濟學中市場預期是指當事人對經濟變量（如價格、利率、收入、利潤等）在未來的變動方向和變動幅度的一種事前估計。我們以通貨膨脹現象和宏觀調控為例。提起通貨膨脹，大家自然而然地會想到物價飛漲，工人大量失業(yè)。其實，通貨膨脹還有促進生產、提高就業(yè)的一個方面。在短時期內，價格的上漲，生產者會認為自己生產的產品的價格上漲，從而擴大生產，而勞動者則會認為自己的工資上漲是實際工資的上漲，所以會加大勞動力的供給，從而帶動就業(yè)。由于短時期內生產者和勞動者的預期是經濟形勢上揚，所以會更加積極參與到生產生活中去，這就是市場預期對人們市場的指導作用。反之，為了抑制通貨膨脹，政府會采取與造成通貨膨脹的原因相反的方式來控制，一般政府會采取緊縮性的財政政策和減少貨幣的供給以提高利率的方式，而宏觀調控政策在短時期內仍舊會造成失業(yè)増加、生產規(guī)?？s減，這也是市場預期的結果。當然，對市場預期反應更為敏感的是股票、期貨、證券市場，此處我們不作進一步的交代。
二、政府對公民“知情權”保護的窘境
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自1998年以來，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合或單獨發(fā)布了多個關于推進政務公開的文件。如《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》、《在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度》、《關于進一步推行政務公開的意見》等。很多文件是由兩廳聯(lián)合頒發(fā)的，中共中央辦公廳是黨的辦事機構，沒有立法權限，我們傾向于把類似文件認為是內部文件。一系列相關文件連接而成的制度性脈絡，既要求政府主動公開政務信息，也多次提及公民的“知情權”?？梢?，知情權已經為官方所重視，為公眾所需要。但是，作為一種偏內部性質的文件只是中央對各級行政單位內部的執(zhí)政要求，并不能成為公民依法享有知情權的法律基礎。
上文對政務公開與公民知情權的關系做了論述，其是對應的權利義務關系。從法理學的角度而言，權利與義務的關系可以從以下幾個方面來闡述：首先，是法律關系中的對應關系。沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，權利與義務對立統(tǒng)一，一一對應。其次，社會生活中的對等關系。就是說在全社會，整個人類的生存空間內，權利與義務的總量是大致相等的。如享受權利就要負擔相應量的義務，如果義務沒有對應的權利，那它也就沒有行使的邊界，權力濫用不可避免。再次，功能上的互補關系，權利與義務互相關聯(lián)，權利的積極行使可促使義務人積極的履行義務。雖然《條例》的制定使我國法治政府建設向前推進了一大步，但是知情權在我國的法律體系中仍然沒有作為法定的權利，這也是知情權的一個尷尬所在。
（二）《意見》與《實施細則》關于知情權保障方面的局限
先有民主，然后有民主政治。政務公開是民生的一個重要方面，也是實現民主的重要途徑。就目前來講，我國的政務公開制度還不成熟，有關政務公開的規(guī)定及配套制度尚有很多不盡如人意的地方，對公民知情權不能很好地保障，具體表現在：
1.不能真正做到“公開為常態(tài)，不公開為例外”。《實施細則》要求建立健全主動公開目錄，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，各有關部門制定本部門本系統(tǒng)的主動公開基本目錄。可見各部門有權決定哪些屬于主動公開的范圍，哪些不屬于主動公開的內容。但是關于《條例》中指出公民、法人、其他組織可以根據生產、生活、科研的需要申請公開相關信息。這二者就有矛盾之處，如果行政機關沒有公開應公開的內容，但是這些內容很難和具體的某個社會主體的生產生活聯(lián)系起來，這樣就造成公開盲區(qū)，即公民無法依申請獲得行政機關應主動公開而未主動公開的信息。
《實施細則》還要求各級部門要根據中央關于政府信息公開的精神以及公眾的需求，把握年度信息公開工作的重點，掌握信息公開的節(jié)奏，穩(wěn)健地開展信息公開，拓寬信息公開的內容。臺灣地區(qū)則是采用了排除法，除了限制、不予公開的內容，其他都應當是公開的。比較臺灣地區(qū)和大陸地區(qū)對于政務公開內容的規(guī)定，我們可以明顯地看出二者立法精神的差異性，《條例》的很多規(guī)定并未真切地在《意見》中得到體現，如并不能真正地確立常態(tài)公開的原則，依申請公開部分的要求與《意見》的精神相左等?！稐l例》第十三條規(guī)定，除本條例第九條、第十條、第卞一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。
2.配套法律法規(guī)不完善、有沖突。
（1）與上位法的沖突：《條例》是由我國國務院頒布施行的，在性質上屬于行政法規(guī)。但是我國法律適用的原則是上位法優(yōu)于下位法，《條例》的施行過程中會與同步修改的相關法律起沖突，比如《檔案法》、《保守國家秘密法》等，如檔案是否在公開之列，工作秘密是否在公開之列，工作秘密與國家秘密如何區(qū)分等，這些法律的法律位階高于《條例》，當《條例》的有關內容與其沖突的時候，當然優(yōu)先適用位階較高的法律規(guī)定，但是位階較高的法律規(guī)定可能因未做修改，有些內容并不適應法治政府建設的需求。
?。?）與行政法規(guī)的沖突：《實施細則》中提到行政機關擬制公文時，要明確主動公開、依申請不公開、不予公開等屬性，隨公文一并報批，擬不公開的，要依法依規(guī)說明理由。對于不予公開的依法依規(guī)說明理由，也就是說，如果其他相關法律法規(guī)有不予公開的規(guī)定，則排除本法規(guī)關于公開內容的適用?！缎畔⒐_條例》是行政法規(guī)，法律位階低于法律，這沒什么問題。關鍵在于，其他相關法規(guī)有例外規(guī)定時，依其他相關法規(guī)的規(guī)定，由此可知，與《條例》處于同一位階的其他法規(guī)若不同于《條例》的規(guī)定，優(yōu)先適用其他法規(guī)。
3.主體責任不明確?！秾嵤┘殑t》提到，明確回應責任，責任的歸屬上以屬地管理為原則，分級負責，誰管理誰監(jiān)督。《意見》第二十一條規(guī)定了政務公開的獎懲、激勵措施，對于政務公開工作開展效果好的，按相關規(guī)定予以表彰；對于公開開展不到位的，按有關規(guī)定予以通報批評；如違反政務公開相關規(guī)定并造成嚴重影響的，嚴肅追究法律責任?！都殑t》與《意見》，只明確了責任主體，卻未明確主體責任，沒有明確主體的責任性質是什么，如何追究法律責任。沒有主體責任的責任主體的明確意義何在，主體無責任誰來督促主體積極的履行義務，這是我們要注意的問題。
三、我國公民知情權保護的出路
?。ㄒ唬┩苿有姓_進一步深化
從《條例》、《意見》、《實施細則》中我們可以看到，目前我國的政務公開與知情權的保障尚處于發(fā)展階段，還有許多亟待完善的地方。我國目前的信息公開依舊處于列舉式的重點公開，距離以“公開為原則，不公開為例外”的指導思想還有一大步等待我們去跨越。凡事不能一蹴而就，欲速則不達，筆者向來不贊同一味否定我國的法律制度，盲目崇拜西方，法律制度的發(fā)展與社會生活的發(fā)展唇齒相依，暫時的相對保守的公開有其合理性。但是為了法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設的目標，我們應該適時進一步推動行政公開的進一步深化。
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法律體系是一個有機整體，雖然中國特色的社會主義法律體系已經建成，但是法治中國的道路還很遙遠，依然面臨諸多挑戰(zhàn)。《條例》的施行需要諸多的法律法規(guī)協(xié)調并進，我們要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，系統(tǒng)地推進信息公開制度工作向前邁進，提高立法的協(xié)調性、科學性。
?。ㄈ┟鞔_主體責任，公開處理結果
任何權力都有被濫用的可能，直至到達邊界。《條例》雖然規(guī)定了具體的責任生體，但是沒有具體主體的責任究竟以什么方式承擔，是行政責任還是刑事責任，并不清楚，以及責任主體違反公開條例的規(guī)定沒有按規(guī)定完全地履行職責而受到相關部門的處理時，公眾如何能知曉處理的程序與處理的結果。陽光是最好的防腐劑，在種種模糊的情況之下，責任主體如何能受到有效的監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力即沒有邊界。所以我們要進一步明確主體的責任，處理的程序與處理的結果，以保證信息公開制度有效地、絕對地處在陽光下運行。
（四）加強行政人員的思想教育
由于我國兩千多年的封建制度的影響，雖然新中國成立了，但是官本位的封建思想仍然死而未絕，其依然對行政機關的行為有著潛移默化的影響。思維決定行動，正是因為我們的思維還不是法治的思維，所以推進依法治國、深化法治改革有很多硬骨頭要啃。推進政務公開，很重要的一個方面是對公開的責任主體進行思想培訓，加強思想教育，力求從根本上解決問題。各級政府要依托各黨政干部培訓機構，對行政機關的工作人員進行思想政治教育，強化公開意識，增強行政人員解讀政策、發(fā)布信息、回應關切的能力。各有關部門要制定詳細的培訓計劃，分級分層組織實施，建造積極公開的大環(huán)境，產生政務公開的能工巧匠。
（五）協(xié)調好公民隱私與國家秘密之間的關系
伴隨信息技術的高速發(fā)展，個人信息的保護越來越重要。政府公開行政信息，必須處理好國家秘密、工作秘密、個人隱私的關系，建立完善的公民信息保障制度。2010年4月，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》，體現著以保密為原則、以公開為例外的精神。但是，仍然存在如國家秘密的范圍過廣、主體不清等問題。所以，完善我國《保密法》，保征兩者之間的協(xié)調性，積極推動《個人信息保護法》和《隱私權保護法》的立法進程，確立個人隱私權的法律地位，充分保護公民的個人信息。
綜上所述，雖然我國公民的知情權還未上升到法律制度層面，但是已經取得了長足的進步，受到人民和政府的廣泛關注，并出臺了多項舉措。我國的公民越來越能更好地參與到國家的政治經濟生活中去，自身的權益得到了更好的保護。但是，知情權在我國的發(fā)展歷史有限，距離知情權完全意義上的行使和保護還有很遠的距離，這有待全社會為此繼續(xù)努力。
