2017年9月26日，中國政法大學(xué)法治政府研究院和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府評估報告（2017）》（以下簡稱《報告》）。

法治政府藍(lán)皮書：中國法治政府評估報告（2017）

　　法治政府建設(shè)區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況亟待重視

　　自2013年中國政法大學(xué)法治政府研究院啟動中國地方法治政府評估項目至今已有五年?？偨Y(jié)五年的評估情況，地方法治政府水平不斷提升，但是區(qū)域法治發(fā)展不平衡的狀況需要引起高度關(guān)注。

　　1.地方法治政府建設(shè)的總體水平持續(xù)進(jìn)步，但仍在低位徘徊

　　在2014年，被評估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；在2015年，被評估城市的平均得分為617.36分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年被評估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。2017年被評估城市的平均得分為687.22分，平均得分率為68.72%，較之2016年上升2.41%。被評估城市得分率逐年上升的趨勢非常明顯，但在2017年呈現(xiàn)增速放緩的態(tài)勢。

　　從各個分?jǐn)?shù)段的統(tǒng)計情況看，低分城市正在逐漸減少，及格的城市數(shù)量則不斷增多。2014年有46個城市及格，2015年有62個城市及格，2016年有88個城市及格，及格率已經(jīng)達(dá)到8成以上。2017年有93個城市達(dá)到及格線，7個不及格的城市分別為：拉薩、喀什、綏化、商丘、大同、烏魯木齊和周口。

　　2.全國出現(xiàn)一批法治政府建設(shè)典范城市

　　自2014年至今的評估中，排名始終在前二十名的城市有10個，分別是北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、合肥、廈門、長沙、成都。這些城市法治政府建設(shè)的制度體系相對完備，政府決策相對規(guī)范，法律實施效果較好，行政復(fù)議和行政訴訟運行良好，在法治政府建設(shè)方面具有典范意義。

　　3.法治政府建設(shè)落后地區(qū)需要“彎道超車”

　　自2014年至今的評估中，排名始終在后二十名的城市有6個，分別是拉薩、喀什、綏化、商丘、新鄉(xiāng)、曲靖。在全國法治政府建設(shè)不斷進(jìn)步的大背景下，部分地區(qū)法治政府建設(shè)相對落后的狀況需要引起高度關(guān)注，避免法治示范地區(qū)和落后地區(qū)之間的差距不斷加大。落后地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，尋找加快法治發(fā)展的突破口，通過法治環(huán)境的提升進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)“彎道超車”。

　　4.城市群間差異明顯，珠三角、長三角城市群得分相對較高

　　隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以城市群為標(biāo)志的區(qū)域劃分更為突出。在哈長、京津冀、長三角、珠三角、長江中游、中原、成渝七個國家級城市群或經(jīng)濟區(qū)中，無論是最高分、最低分還是平均分，珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域的綜合表現(xiàn)最為優(yōu)異，說明珠三角和長三角城市群法治政府建設(shè)的整體水平略高于其他城市群。哈長城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈長城市群的平均分最低，說明其法治政府建設(shè)水平相對落后。成渝城市群、京津冀城市群和長江中游城市群的最高分、最低分和平均分相對接近，說明其在七個城市群中處于居中水平。

　　簡政放權(quán)與行政審批制度改革穩(wěn)步推進(jìn)

　　——政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置優(yōu)化仍需完善，應(yīng)急管理能力需要提高

　　《報告》指出，當(dāng)前我國地方政府依法履行政府職能的總體情況較好，絕大多數(shù)城市采取了多種措施加強推進(jìn)政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，同時在簡政放權(quán)、行政審批制度改革方面也取得較大進(jìn)展，權(quán)力清單制度運行良好?！耙婪ㄈ媛男姓毮堋币患壷笜?biāo)上一年度平均得分為76.23分，本年度平均的得分為82.81分，上升幅度較為明顯。

　　簡政放權(quán)與行政審批制度改革方面取得較大進(jìn)展。在行政審批事項的取消、下放、承接和公開方面，有77%的城市做到了及時有效公開；20%的城市基本落實了簡政放權(quán)，并公布了取消、下放和保留的行政審批事項。99%的城市公布了政府各部門的權(quán)力清單，并且視情況及時調(diào)整更新，頁面較為簡潔明了。

　　在線審批網(wǎng)站有較大改進(jìn)，但在線審批便捷性仍需完善。相較于去年，各地對行政審批在線辦理網(wǎng)站進(jìn)行了改進(jìn)：所有被評估城市的政務(wù)網(wǎng)站均建設(shè)完畢，絕大部分城市開通了行政審批網(wǎng)上辦事大廳并實現(xiàn)了行政審批在線辦理。值得一提的是，去年本項指標(biāo)得到0分的7個城市在2017年都有較大進(jìn)步，不僅優(yōu)化了政務(wù)網(wǎng)站，還建立了網(wǎng)上辦事大廳（行政審批在線大廳）。

　　與此同時，部分被評估城市仍然存在著機構(gòu)臃腫、行政審批事項無專欄、重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)、應(yīng)急管理建設(shè)形式化等問題。

　　政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置仍需優(yōu)化。從評估整體結(jié)果來看，政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置相對合理的城市占被評估城市的六成左右，但還有近一半的城市政府機構(gòu)數(shù)目過多，機構(gòu)設(shè)置不夠精簡，仍存在著一定的隨意性。

　　應(yīng)急管理建設(shè)形式化，重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)?！秷蟾妗分赋觯杂幸话胍陨系某鞘袘?yīng)急預(yù)案建設(shè)不完備，具體問題包括覆蓋面少，分類不詳細(xì)，內(nèi)容不全面等。對上級預(yù)案照搬照抄的情況較為常見，使得應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性都較差。重大安全隱患突出，在評估的100個城市中，有46%的評估城市發(fā)生過一次或兩次較大安全事故，其中北京、廣州、深圳等特大型一線城市的安全風(fēng)險防范與治理仍面臨較大挑戰(zhàn)。

　　為此，《報告》建議，各地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，提高行政審批在線辦理便捷程度，實現(xiàn)行政審批清單的清晰化，加強突發(fā)事件的風(fēng)險防控與治理。

　　組織領(lǐng)導(dǎo)仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)

　　《報告》在對100個城市進(jìn)行觀測評估后發(fā)現(xiàn)，組織領(lǐng)導(dǎo)仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。各地方政府對法治政府建設(shè)工作在觀念上的重視程度、在工作中的推進(jìn)力度和在組織上的保障強度還需要進(jìn)一步加強。

　　“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”指標(biāo)總分為80分，被評估的100個城市的平均得分僅為47.22分，依然處在及格線以下。其中，得分最高的城市為72分，得分最低的城市為15分，排名前五的城市分別是天津（72分）、南寧（66分）、臨沂（65分）、深圳（63分）、信陽（63分）。

　　評估結(jié)果顯示，在強化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，被評估政府取得了一定的成就：首先，未按規(guī)定公布法治政府建設(shè)情況報告的城市數(shù)量減少，從上年度的81個下降到本年度的46個，進(jìn)步明顯；其次，政府常務(wù)會議對法治政府建設(shè)的討論頻次加速增長，今年該項的平均得分率首次突破及格線，達(dá)到66.55%，可見法治政府建設(shè)工作被提到了更為優(yōu)先的位置；第三，被評估政府日益重視強化自身法治能力建設(shè)，其中“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”的平均得分率為86.2%，“政府法律顧問開展工作情況”的平均分得分率為76%，是六個觀測點中得分率最高的兩個，體現(xiàn)了地方政府對強化自身法治能力的重視。

　　盡管有上述成績，組織領(lǐng)導(dǎo)仍然是法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，這突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，法治政府建設(shè)情況報告的公布狀況仍然不盡理想，黨政主要負(fù)責(zé)人作為法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實。如在本次評估中，有3個城市在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設(shè)情況，有43個城市政府未公布上一年度法治政府建設(shè)情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例為46%?？梢姡廊挥胁簧俪鞘械狞h政主要負(fù)責(zé)人在一定程度上欠缺推進(jìn)法治政府建設(shè)各項工作的意識。

　　第二，設(shè)置獨立法制機構(gòu)的城市比例在區(qū)縣一級呈現(xiàn)斷崖式下跌。在被評估的100個城市中，有91%的市政府設(shè)置了獨立的政府法制辦，而這些城市下轄的1090個區(qū)縣中僅有236個區(qū)縣政府設(shè)置了獨立的法制機構(gòu)，只占到總數(shù)的21.7%。設(shè)置獨立法制機構(gòu)的比率斷崖下跌，可見政府層級越低，越容易忽略法治政府建設(shè)的組織保障。

　　第三，政府常務(wù)會議關(guān)于法治政府建設(shè)的議題多為對中央要求的部署，缺少針對地方重點難點問題的主動探索。從具體的議題情況看，各地法治政府建設(shè)議題在主題和時機選擇上呈現(xiàn)較大的相似性，多為在黨中央國務(wù)院出臺相應(yīng)文件或者要求后部署開展。有關(guān)常務(wù)會議報道的措辭和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言也多是對中央要求的貫徹落實，缺少就本地問題的研究討論，針對性不足。

　　第四，依法行政工作考核力度仍不足，相關(guān)部門監(jiān)督缺位。2016年，有68個市政府對2016年或2015年的依法行政工作進(jìn)行了考核，其中，只有4個市政府公布了考核發(fā)現(xiàn)的針對具體單位的問題或向人大、黨委報告了考核情況。部分城市在考核中體現(xiàn)了問題反饋環(huán)節(jié)，但沒有進(jìn)一步明確具體問題并提出相應(yīng)對策；少數(shù)城市在公布的考核結(jié)果中指出了各部門普遍存在的問題，但概括略顯籠統(tǒng)，缺少實質(zhì)性評價和建議。

　　第五，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培訓(xùn)在形式上較為單一。整體來看，多數(shù)城市都能達(dá)到新《綱要》和指標(biāo)中對培訓(xùn)、講座的數(shù)量要求。然而，從具體形式上看，絕大多數(shù)城市都是通過在常務(wù)會議上針對具體的某部法律進(jìn)行學(xué)習(xí)。學(xué)法活動雖然符合學(xué)習(xí)內(nèi)容和次數(shù)的要求，也在一定程度上增加了領(lǐng)導(dǎo)干部對法律知識的了解，但若要切實提高法律思維，幫助其做到遵法、守法，則還需要豐富培訓(xùn)的形式、深化培訓(xùn)的內(nèi)涵。

　　規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，問題明顯

　　作為實施行政管理的重要抓手，行政規(guī)范性文件數(shù)量最多、使用范圍最廣，且具有反復(fù)適用性和普遍約束力，對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生較大影響。對規(guī)范性文件進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。然而，《報告》在對100個城市觀測評估后發(fā)現(xiàn)，地方政府行政規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，問題明顯，已經(jīng)成為當(dāng)前持續(xù)、深入建設(shè)法治政府的一大障礙。

　　《報告》顯示，“行政規(guī)范性文件制定的制度化和規(guī)范化”這一指標(biāo)得分率呈現(xiàn)逐年增長趨勢，從2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府對行政規(guī)范性文件制定程序的日漸重視。相比之下，相關(guān)制度的實施情況得分率較低，進(jìn)步不明顯，如“三統(tǒng)一”制度的實施情況這一指標(biāo)，2014年得分率僅為32.10%，2017年僅為33.10%，再比如定期清理制度的實施情況這一指標(biāo)，2014年為60%，2017年為63%。這充分說明確?；A(chǔ)性程序制度的良好實施應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前乃至今后的重中之重。

　　目前，國家層面尚未對行政規(guī)范性文件作出明確界定，導(dǎo)致地方政府“各自為政”的現(xiàn)象較為普遍。一方面，行政規(guī)范性文件體量龐大，違法風(fēng)險高。在各級行政機關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中，很多規(guī)范性文件僅是簡單重申法律法規(guī)規(guī)章，其存在的必要性需要進(jìn)一步審視；另一方面，地方政府對規(guī)范性文件的制定主體混亂，未直接對公民權(quán)利產(chǎn)生影響的內(nèi)部工作規(guī)則、黨委文件、辦事機構(gòu)（如辦公廳、辦公室）發(fā)布的文件均出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件專欄中；此外，行政規(guī)范性文件語言表述不規(guī)范、篇章結(jié)構(gòu)安排邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，文件本身質(zhì)量不高，甚至存在違法越權(quán)等現(xiàn)象。

　　《報告》指出，準(zhǔn)確界定行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，是實現(xiàn)規(guī)范性文件法治化的基礎(chǔ)。由中央立法作出頂層設(shè)計是盡快結(jié)束當(dāng)前地方政府“分而治之”局面的必要之舉。建議參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國務(wù)院盡快制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問責(zé)等方面。

　　此外，亦要建立配套的全過程輔助、保障機制,包括建立嚴(yán)格的事前審查機制，通過制定條件設(shè)定、立項程序控制以及“成本效益分析”等制度確保制定之必要性；借助互聯(lián)網(wǎng)平臺的大數(shù)據(jù)功能，實現(xiàn)行政規(guī)范性文件全方位公開，可建立以下四個數(shù)據(jù)庫：現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件目錄庫、行政規(guī)范性文件公開聽取意見及公眾意見采納情況反饋庫、行政規(guī)范性文件備案庫、行政規(guī)范性文件定期清理及結(jié)果公布庫；強化三統(tǒng)一制度，注重備案和定期清理，確保行政規(guī)范性文件的合法性；夯實行政機關(guān)法制機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)對各類行政規(guī)范性文件的“一體建設(shè)”和“共同推進(jìn)”。