政府存在的基本價(jià)值在于維護(hù)和發(fā)展公共利益。政府機(jī)構(gòu)改革的目的在于能更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。政府機(jī)構(gòu)改革在木質(zhì)上是政府基本價(jià)值求證的一個(gè)過程。政府價(jià)值求證大體包括二種方式:暴力方式、意識(shí)形態(tài)方式和政府機(jī)構(gòu)改革的方式，其中政府機(jī)構(gòu)改革是更具根本性的方式，它為我們認(rèn)識(shí)和思考我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革提供了一個(gè)新的視角。

　　一、政府價(jià)值的一般性探討

　　政府的價(jià)值是什么？這是一個(gè)古老而經(jīng)久不衰的話題。它涉及到政府存在的合理性，也就是人類社會(huì)為什么需要政府，政府為什么會(huì)存在、為什么要存在的問題亞里士多德認(rèn)為，人類創(chuàng)造政府的宗旨就是為了個(gè)人能夠過上理性的正義的社會(huì)生活，政府的根本宗旨就是創(chuàng)造和保護(hù)公民或社會(huì)的“公共幸?！闭疄榱送瓿蛇@一目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，必須滿足幾項(xiàng)條件:政府內(nèi)部的分工與合作;政府必須維護(hù)法律的權(quán)威;政府應(yīng)著眼于精英政治與平民政治的結(jié)合政府與社會(huì)的平衡這樣他就明確地指出了政府行為的宗旨是維護(hù)和發(fā)展社會(huì)公共利益這一思想后來為近代資產(chǎn)階級(jí)古典政治理論家和現(xiàn)代西方資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)家所繼承發(fā)揮。 

　　中世紀(jì)著名的神學(xué)家托馬斯•阿奎那認(rèn)為，政府的價(jià)值在于“殫精竭慮地增進(jìn)公共福利”為此，政府必須首先具有建立社會(huì)秩序的職能，確立所統(tǒng)治的社會(huì)的安寧;必須費(fèi)盡心機(jī)地繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)福利，即發(fā)展社會(huì)公共福利的職能霍布斯認(rèn)為，正義的政府應(yīng)該是公私利益結(jié)合的最好的政府，因?yàn)樵谶@種政府形式下公共福利是最大的。洛克認(rèn)為，政府是人們自愿通過協(xié)議聯(lián)合組成的“共同體”，其目的是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)共同體的權(quán)力屬于其中的大多數(shù)人政府就是代替大多數(shù)人行使權(quán)力的“裁判者”密爾認(rèn)為，政府既是對(duì)人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的安排，政府整個(gè)來說只是一個(gè)手段，政府的固有的職能小是一成小變的東西，在小同的社會(huì)狀態(tài)而有所小同，在落后的社會(huì)狀態(tài)比在先進(jìn)的社會(huì)狀態(tài)要廣泛的多。

　　近代中國(guó)對(duì)政府也有小同的理解民主革命的先行者孫中山將國(guó)家的權(quán)力分為民權(quán)和治權(quán)，即人民權(quán)(政權(quán))和政府權(quán)(治權(quán))。人民權(quán)包括選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決等四種權(quán)力。政府權(quán)包括立法、行政、司法、考試、監(jiān)察等五種權(quán)力。這里的政府實(shí)際上變成了處理立法、行政、司法等事務(wù)機(jī)關(guān)，兼有統(tǒng)治、執(zhí)行和管理的含義。中國(guó)政治學(xué)的開創(chuàng)者鄧初民認(rèn)為:由于國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用，必然發(fā)生出一系列的立法、行政、司法等政府機(jī)關(guān)(中央政府和地方政府)，設(shè)官分職，各司其事。那么，政府不過是執(zhí)行政治任務(wù)、運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的一種機(jī)關(guān)罷了。

　　以上關(guān)于政府價(jià)值的討論主要涉及到兩個(gè)方面的問題。第一，從國(guó)家和政府的關(guān)系來看，政府是國(guó)家意志的執(zhí)行者，國(guó)家之所以要設(shè)置政府機(jī)構(gòu)是為了實(shí)現(xiàn)自身統(tǒng)治目的需要，因此政府具有政治統(tǒng)治的職能。對(duì)于統(tǒng)治階級(jí)來說，政府的價(jià)值主要體現(xiàn)在它能夠通過自身的行為去實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志。政府如果不能通過自己成功而有效的行為來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志，那么政府就會(huì)在不同程度上出現(xiàn)自身的合理性危機(jī)。第二，從政府和公民的關(guān)系來看，政府是作為公民的代理人角色出現(xiàn)的。公民之所以把自己的一部分權(quán)利交給政府，是需要政府去有效地保護(hù)公民個(gè)人的利益，處理那些個(gè)人無法處理的問題，以增進(jìn)社會(huì)的公共福利，因此，政府必須具有社會(huì)職能。正如恩格斯所指出的那樣:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去”。①政府是政治社會(huì)中最大的、最具嚴(yán)密結(jié)構(gòu)與復(fù)雜功能的組織，具有影響其他社會(huì)組織和公民個(gè)人的最高權(quán)威。在政治社會(huì)里，其組織能遍布整個(gè)國(guó)家，擁有從中央到地方的系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡(luò)，擁有最多的組織成員，因此，在政治社會(huì)中，對(duì)社會(huì)組織和公民個(gè)人最具權(quán)威影響的組織，無疑是政府。這就使政府有足夠的能力承擔(dān)起管理和協(xié)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。

　　以上這些討論清楚地表明，政府的價(jià)值不能通過政府自身來規(guī)定，政府的價(jià)值是通過政府與國(guó)家、政府與社會(huì)、政府自身的矛盾運(yùn)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，它只是適應(yīng)國(guó)家和公民需要的一種工具。因此要保持自身的價(jià)值，政府就必須保持自身機(jī)構(gòu)的完整性、職能的統(tǒng)一性、決策的科學(xué)性、行為的合理性、運(yùn)行的有效性。

　　二、政府為何要進(jìn)行自我價(jià)值求證

　　在公共選擇學(xué)派看來，作為代理人，政府和其它組織一樣也具有經(jīng)濟(jì)人的特征。正是這種經(jīng)濟(jì)人的特性使得政府必須為了自身的生存而不斷地進(jìn)行自我價(jià)值求證。“由于代理人的效用函數(shù)與統(tǒng)治者并不一致，因此統(tǒng)治者要設(shè)立一套規(guī)則以圖迫使它的代理人與它自己的利益保持一致。然而，代理人一定程度上并不完全受統(tǒng)治者的約束，因?yàn)榇嬖谥y(tǒng)治者權(quán)力擴(kuò)散。”②但是，從本質(zhì)上來說，政府是進(jìn)行統(tǒng)治和管理的一種工具，而工具的價(jià)值就在于它能最大限度地發(fā)揮自己的功用，以適合使用者的需要。如果一種工具不能適合使用者的需要，那么它就會(huì)面臨著自身存在價(jià)值的合理性危機(jī)。政府的存在有其自身的價(jià)值基礎(chǔ)，也就是人們相信政府的存在是必要的、不可或缺的，人們對(duì)政府存在的這種信仰就是政府的價(jià)值。合法性是政府存在的前提，但是，一個(gè)合法的政府，比如通過公民選舉產(chǎn)生的政府，如果在合理性問題上不能獲得價(jià)值求證，同樣也會(huì)面臨著生存危機(jī)。合理性是政府得以出現(xiàn)、維系、發(fā)展的基礎(chǔ)，政府在其自身的維系、發(fā)展過程中如果不能不斷地獲得價(jià)值求證，就會(huì)出現(xiàn)生存危機(jī)。因此，政府要維護(hù)并保持自身的價(jià)值就必須通過自身行為的努力來證明自身的存在對(duì)于國(guó)家和公民的必要性和合理性，也就是說，政府必須通過自身的行為來進(jìn)行價(jià)值求證。

　　政府進(jìn)行自我價(jià)值求證的動(dòng)力主要來源于政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性與其所處的環(huán)境之間的矛盾運(yùn)動(dòng)。作為一個(gè)組織，政府的自我價(jià)值求證是在成本和收益的比較中進(jìn)行的。為了追求利益最大化，政府總是不愿意對(duì)自身進(jìn)行改革，政府的這種保守傾向是很普遍的。但是，當(dāng)政府行為的結(jié)果和國(guó)家以及公民的愿望相矛盾的時(shí)候，尤其是這種矛盾發(fā)展到一定程度的時(shí)候，這種來自于環(huán)境的壓力就有可能轉(zhuǎn)化為政府改革的動(dòng)力，政府就必須對(duì)自身的行為進(jìn)行改革，進(jìn)行價(jià)值求證，通過改革來挽救價(jià)值的合理性危機(jī)。[page]

　　三、政府如何進(jìn)行自我價(jià)值求證

　　政府如何進(jìn)行自我價(jià)值求證?一般來說，政府進(jìn)行價(jià)值求證的方式有三種。第一種是暴力方式，政府通過使用暴力機(jī)器來迫使公民認(rèn)同政府的一切行為，以維護(hù)自身的價(jià)值?！罢袃纱箫@著特性:第一，政府是一對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性的組織;第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力?！雹鄣诙N是意識(shí)形態(tài)方式，政府通過宣傳機(jī)構(gòu)的作用在人們的日常生活中確立有利于自身的價(jià)值觀念，進(jìn)而強(qiáng)化政府行為的合理性，增強(qiáng)人們對(duì)政府價(jià)值的認(rèn)同。第三，通過政府改革，實(shí)現(xiàn)自身機(jī)構(gòu)的完整性、職能的統(tǒng)一性、決策的科學(xué)性、行為的合理性、運(yùn)行的有效性。無論政府改革的內(nèi)容如何，其結(jié)果必然反映到機(jī)構(gòu)改革上來。機(jī)構(gòu)改革不僅僅是政府改革的結(jié)果，更為重要的是，機(jī)構(gòu)改革是政府一切改革的前提和基礎(chǔ)。沒有機(jī)構(gòu)改革，政府的一切改革的目標(biāo)最終都難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎乃懈母锒急仨氁揽烤唧w的政府機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，不首先對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革、調(diào)整，僅僅依靠原有的機(jī)構(gòu)是無法完成政府改革任務(wù)的。精簡(jiǎn)、改組行政機(jī)構(gòu)，裁減冗員只是保證順利實(shí)現(xiàn)政府職能的前提，也是鞏固改革成果的必要前提。

　　政府職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革同時(shí)也是政府價(jià)值求證的主要內(nèi)容，但政府職能的管理數(shù)量(規(guī)模)和管理質(zhì)量(效率)的轉(zhuǎn)變，并不單純?nèi)Q于政府自身的意志，它在很大程度上取決于社會(huì)為政府職能的管理數(shù)量和管理質(zhì)量提供了怎樣的余地和條件。社會(huì)在發(fā)展過程中會(huì)產(chǎn)生許許多多需要有組織來管理的事務(wù)。這些事務(wù)由組織自身來管理，還是由政府組織管理，取決于社會(huì)本身是否擁有或在多大程度上擁有管理新生事物的條件和能力。如果社會(huì)本身管理新生事物的能力極為有限，那么，大部分新生事務(wù)只能由政府來管理;若相反，政府就不必要也不大可能把大部分社會(huì)事務(wù)攬下來。但是，也有可能發(fā)生這樣兩種情況:一種是隨著新生社會(huì)事務(wù)的大規(guī)模增加，社會(huì)和政府的管理能力均未能共時(shí)性提高，從而出現(xiàn)大量社會(huì)事務(wù)管理的“真空” 領(lǐng)域。另一種是隨著新生社會(huì)事務(wù)的大規(guī)模增加，社會(huì)或政府有一方因管理?xiàng)l件趕不上，管理能力嚴(yán)重滯后，那么，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)事務(wù)管理的“真空”領(lǐng)域。而若社會(huì)事務(wù)管理的“真空”領(lǐng)域發(fā)展到一定程度，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序的混亂。

　　四、機(jī)構(gòu)改革是政府自我價(jià)值求證的過程

　　行政機(jī)構(gòu)是發(fā)揮政府職能、實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值的具體執(zhí)行部門，它們的一切行為都是政府價(jià)值的貫徹落實(shí)和體現(xiàn)。因此，行政機(jī)構(gòu)改革可以被看作政府對(duì)自身價(jià)值的不斷求證。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面對(duì)大量的社會(huì)問題，一個(gè)有為的政府，這種自我求證的意識(shí)就更強(qiáng)烈。建國(guó)以來，我們經(jīng)歷的七次政府機(jī)構(gòu)改革都是在面臨大小程度不同的社會(huì)轉(zhuǎn)型的情況下進(jìn)行的。政府機(jī)構(gòu)改革的呼聲越高，政府的危機(jī)感就更重，因此自我求證意識(shí)就更強(qiáng)，改革的力度就更大。這足以表明我們的政府對(duì)這一問題有著高度的警覺和強(qiáng)烈的求證心態(tài)。

　　我們把行政機(jī)構(gòu)改革看成是政府價(jià)值的自我求證，這首先是因?yàn)閺恼陨韥砜?，要保持自身的價(jià)值，政府就必須保持自身機(jī)構(gòu)的完整性、職能的統(tǒng)一性、決策的科學(xué)性、行為的合理性、運(yùn)行的有效性。政府的各級(jí)行政部門是實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值的手段，作為政府價(jià)值的具體實(shí)現(xiàn)者，行政機(jī)構(gòu)自身的行為和效率直接關(guān)系到政府價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如果各級(jí)行政部門不能很好地處理他所面臨的問題，那么政府就會(huì)失去存在的價(jià)值，其存在的合理性就會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。從一般意義上說，各級(jí)政府所面臨的問題是不能窮盡的，它必須以自身的有效性來證明政府存在的合理性，二者又是行政機(jī)構(gòu)維護(hù)自身存在的需要。因此，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的組成、職能、人員等方面的改革調(diào)整，是政府為證明自身價(jià)值存在的合理性的常規(guī)性內(nèi)容，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期。只有將機(jī)構(gòu)改革納入政府生存、發(fā)展的過程之中，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)才能更好地實(shí)現(xiàn)自己的職能，處理政府所面臨的社會(huì)事務(wù)，從而更有效地證明政府存在的必要性和合理性。同樣，如果行政機(jī)構(gòu)不能很好地通過處理社會(huì)問題來體現(xiàn)其存在的價(jià)值，那么就必然要改造或廢除這樣的機(jī)構(gòu)。

　　政府的價(jià)值求證之所以是一個(gè)過程。這主要是因?yàn)椋谝?，在不同的時(shí)期，國(guó)家、公民和社會(huì)賦予政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是不同的，這表明政府的價(jià)值內(nèi)涵不是一成不變的，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人們對(duì)政府的價(jià)值內(nèi)涵認(rèn)識(shí)往往有一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變，政府就必須對(duì)自身的價(jià)值進(jìn)行重新求證，因此，只要人們這種認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變不停止，政府對(duì)自身的價(jià)值求證的過程就不會(huì)停止。第二，政府是一種統(tǒng)治和管理的工具這一本質(zhì)屬性決定了，政府能否實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值是由政府能否很好處理它所面臨的問題決定的，而這些問題不是一成不變的，因此政府對(duì)自身價(jià)值求證也只能是一個(gè)過程，不可能“畢其功與一役”。正如政府所面臨的問題永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn)一樣，政府對(duì)自身價(jià)值求證也沒有終點(diǎn)。第三，從理論上講，任何行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該是同政府職能相適應(yīng)的，一定的政府職能就應(yīng)該由相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)來行使，這一點(diǎn)是各國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的普遍規(guī)律。但是，政府職能是其自身價(jià)值的集中體現(xiàn)，它隨著國(guó)家的產(chǎn)生、發(fā)展而響應(yīng)地發(fā)生變化，在這個(gè)過程中，政府原來的部分職能將會(huì)消失，新職能應(yīng)運(yùn)而生，這種新舊職能的替換始終處在一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程之中。第四，政府作為一個(gè)有機(jī)體，機(jī)構(gòu)改革可以被看作政府優(yōu)化自身的新陳代謝。只要有機(jī)體的生命不停止，其新陳代謝的過程就不會(huì)停止，那么政府的自我價(jià)值求證就不會(huì)停止。

　　作為政府價(jià)值求證的機(jī)構(gòu)改革也只能是一個(gè)過程，一勞永逸的思想不僅是不切實(shí)際的，甚至是有害的。政府職能的轉(zhuǎn)變及其程度并不完全取決于政府自身的意志，它在某種意義上是社會(huì)力量牽制平衡的結(jié)果。舊的政府職能結(jié)果是舊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)物。當(dāng)社會(huì)生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，舊的政府職能結(jié)構(gòu)就有某種不適應(yīng)性。政府在變化了的社會(huì)生態(tài)環(huán)境中常常有某種保守主義的價(jià)值取向。這時(shí)，沒有社會(huì)力量的推動(dòng)，政府往往不愿自動(dòng)轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)或只愿緩慢轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)。即使在社會(huì)生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化后，政府愿意主動(dòng)轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)，但在社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家和政府的關(guān)系沒有做出相應(yīng)的變化之前，政府若盲目地轉(zhuǎn)變自己的職能結(jié)構(gòu)，那么，就有可能無法有效地履行其新的管理職能。原因在于，當(dāng)政府介入或撤出某些社會(huì)事務(wù)管理領(lǐng)域后，若社會(huì)沒有相應(yīng)地強(qiáng)化或弱化該領(lǐng)域中的管理權(quán)能，那么政府和社會(huì)在某些社會(huì)事務(wù)上的管理權(quán)能上就有可能產(chǎn)生矛盾沖突，從而降低管理效率，或者導(dǎo)致社會(huì)管理局部失控。因此，從政府價(jià)值自我求證的角度，把機(jī)構(gòu)改革看作一個(gè)過程，我們對(duì)機(jī)構(gòu)改革就會(huì)有一種平穩(wěn)的心態(tài)，而這對(duì)我們進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是非常重要的。一種普遍流行的觀點(diǎn)將機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”看作“怪圈”，這從另一個(gè)角度也反映了我們對(duì)機(jī)構(gòu)改革的急功近利的思想。如果我們能從政府的價(jià)值求證的角度，將機(jī)構(gòu)改革看作一個(gè)過程，那么這個(gè)“怪圈”就不足以為“怪”了。這種“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”其實(shí)正是政府價(jià)值自我求證的過程性特征的反映，正如我們不能拋棄政府一樣，我們也不可能擺脫這一所謂的“怪圈”。膨脹永遠(yuǎn)在開始，精簡(jiǎn)也永遠(yuǎn)不會(huì)停止。但這并不表明我們?cè)跈C(jī)構(gòu)膨脹面前無所作為，我們所能和應(yīng)該做的只能是控制膨脹的程度和速度，減少機(jī)構(gòu)膨脹所帶來的危害，而不是也不可能從根本上消滅機(jī)構(gòu)膨脹。今天各國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域甚至個(gè)人生活的影響程度和深度比古希臘時(shí)期甚至比一百多年前都有一個(gè)巨大的、不可同日而語的變化。這正如一百多年前德國(guó)的瓦格納提出的“瓦格納定理”所預(yù)言的那樣:進(jìn)入工業(yè)化以后，經(jīng)濟(jì)中的公共部門在數(shù)量上和比例上仍將有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢(shì)，公共支出將不斷膨脹。

　　從政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來講，當(dāng)政府所面臨的問題發(fā)生變化的時(shí)候，從成本和收益的角度來考慮，最簡(jiǎn)單、最直接的辦法就是增加機(jī)構(gòu)和人員，我們已經(jīng)知道大多數(shù)政府都是采用這種辦法。但是一段時(shí)間以后，這種做法不僅導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，而且會(huì)帶來行政效率下降、職責(zé)不清、官僚主義等“行政綜合癥”，從而走向了事物的反面，為新一輪的機(jī)構(gòu)改革提供了契機(jī)。從一定意義上說，這種“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的過程也是政府自身在價(jià)值求證中不斷優(yōu)化的過程，其中每一次精簡(jiǎn)，政府的能力都比較高地進(jìn)入到另一個(gè)層次。盡管導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的因素有很多，但是除開那些人為的因素之外，結(jié)構(gòu)性和功能性的機(jī)構(gòu)膨脹因素是難以避免的，我們所應(yīng)該做的是消除機(jī)構(gòu)膨脹之中的人為因素，控制規(guī)范結(jié)構(gòu)性和功能性機(jī)構(gòu)膨脹的因素。